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內容簡介

《中國鄉村自治問題研究》對我國鄉村自治的曆史沿革、發展變遷進行瞭係統而多視角的闡述，客觀、立體地再現瞭近代以來鄉村自治的整體麵貌。作者以曆史的眼光關照現實，對於當代中國的鄉村自治問題予以瞭特彆的關注，分析鄉鎮政府與村民自治關係演變的本質和規律；比較我國鄉村依法律、依政策自治的優劣和利弊；分析現行以直接民主為特徵的鄉村自治過渡到以“協商”為內容的間接民主自治的可行性和必要性；對比我國近代以來不同曆史時期的立法資料，提齣符閤我國國情的、與我國基層民主建設發展階段相適應的鄉村自治模式和立法建議。

作者簡介

王聖誦，1955年生，山東青島人，中國政法大學法學博士。現為青島大學法學院院長、教授，青島市拔尖人纔。山東省重點學科“中外政治製度”學科帶頭人、山東省重點實驗室“物證技術應用實驗室”主任。先後主持瞭“縣級政府管理模式創新探討”、“鄉（鎮）政府與村民自治關係研究”、“基層民主製度研究”、“關於庭前程序製度的調研”等研究課題。已齣版學術論著《中國自治法研究》（中國法製齣版社2003年版）、《縣級政府管理模式創新探討》（人民齣版社2006年版，山東省哲學社會科學項目三等奬）、《中國司法製度研究》（人民齣版社2006年版，山東省社會科學專著三等奬）。

目錄

緒論
第一節 基本概念
第二節 鄉村自治問題研究狀況和評價
第三節 研究條件、方法、思路和基本觀點
第四節 鄉村自治問題研究的學術爭鳴
第五節 主要內容

第一編 專製統治下的自治
第一章 清末民初鄉村自治理論與實踐
第一節 晚清時期
第二節 民國時期

第二章 鄉村自治組織分析
第一節 鄉村的鄉、裏、保、甲等組織領導人的來源、能及其社會地位
第二節 鄉村的鄉、裏、保、甲等組織的性質及其與國傢和社會的關係

第三章 戶政製度
第一節 戶的概念與特徵
第二節 戶、傢族與國傢之間的關係
第三節 傢族嚮心於國傢而邊緣傢戶的原因

第四章 傳統傢國法律關係
第一節 國傢製定法與傢族法、鄉規民約的淵源關係
第二節 國傢製定法與傢族法、鄉規民約的法理關係

第五章 士紳階層分析
第一節 士紳乃四民之首
第二節 鄉紳協同封建國傢實現對鄉村統治
第三節 商紳自治展開近代社會新紀元

第六章 名為自治實則專製製度下的自治
第一節 清末民國鄉村自治的評價
第二節 清末民國對鄉村施以綜閤治理

第二編 身份製自治
第七章 專製製度下“戶”走嚮崩潰
第一節 農戶的破産與革命
第二節 從“戶”到公民

第八章 鄉社閤一模式
第一節 農民融入國傢政治生活
第二節 人民公社理論與實踐

第九章 身份製自治
第一節 “人民公社”和農民的關係
第二節 身份製的農村戶口

第三編 法律指導型嚮協商政治型自治轉變
第十章 法律指導型自治
第一節 法律指導型自治的形成和發展過程
第二節 法律指導型自治的性質和特點
第三節 法律指導型自治的意義

第十一章 鄉鎮政權權力與村民自治權利的法律實踐
第一節 鄉鎮政權權力改革迴顧
第二節 鄉鎮政權權力與村民自治權利的矛盾不是農村的主要矛盾

第十二章 《村委會組織法》執行睏境
第一節 鄉鎮政權權力與法律規定的衝突
第二節 法定的村民自治權利與政策及法理的衝突
第三節 村民自治權利與共産黨執政權的關係

第十三章 社團和各類企業在村民自治中的地位與作用
第一節 社團和各類企業是鄉村政治參與的主體之一
第二節 現行法律對社團和各類企業參與村民自治的限製及其解決

第十四章 協商政治自治製度設計
第一節 村民自治而非村民委員會自治
第二節 實行間接民主村民自治的製度設計
第三節 我國農村村民自治法的修改建議
參考文獻
後記

精彩書摘

第一章 清末民和鄉材自治理論與實跬
第一節 晚清時期
一、太平天國鄉裏製度
清代地方組織，前期仿照明朝舊法製，建立裏社製，中後期推行保甲製。無論裏社還是保甲，這些機構組織和中國封建國傢在鄉村設置的基層組織一樣，承擔國傢的徵收賦稅、攤派徭役、防範人民反抗活動的基本職能。州、縣官因遷調頻繁，力所不逮，對於民間疾苦漠不關心，有關地方興革事宜，隻是委諸少數士紳或鄉裏望族代為操辦，結果掩飾欺瞞、空言搪塞，甚至藉機敲詐勒索，魚肉鄉民，地方“百事廢而不舉”，地方公益活動無人過問，鄉民被肆意盤剝，農村走嚮破産，社會麵臨巨變，封建國傢鄉裏製度亦麵臨質變。
對於鄉村治理，太平天國創新瞭一套製度，頗有新意，實行鄉官“鄉裏公舉”。有學者指齣其特點：“鄉官之選舉法，雖非如今代投票普選之純全民主製度，然確有多少民主作風與自治作用，比之當代滿清治下鄉土民事操縱於紳士耆老之手者尚勝一籌。（此指其非民眾中選齣而言）其製度略近於現代各省鄉村間之自治職員，如區長、鄉長、村長等，蓋各鄉官究以民意民望為依歸，而凡被選齣者乃正式受任治事也。”
二、康有為的思想
鴉片戰爭後，由於社會政治經濟發生巨大變化，封建政治機構包括基層鄉裏製度越來越不適應世界和中國發展的需要，如何改革舊的國傢政治體製，建立新的政治製度，成為當時中國麵臨的亟待解決的問題，康有為等維新思想傢拿齣瞭自己的方案。
康有為給光緒皇帝上瞭六書之後，又上瞭一道奏摺，建議地方每一個縣設民政局，專事地方自治事務。在鄉鎮以下，康有為遍查中國古代鄉裏製度，“舊瓶裝新酒”托古改製，主張仿照漢代的辦法，公舉三老，擔任鄉官，會同地方士紳，公議新政。康有為改革措施遇到守舊派的頑強抵抗後，建議光緒帝在用人上“但主增新，不主裁舊”，仿照宋朝的“官差並行”之法，“選通纔以任新政，存冗官以容舊人”。《憲政編查館奏核議城鎮鄉地方自治章程並另擬選舉章程摺》中也有這樣的記載：“臣等查地方自治之名，雖近沿於泰西，而其實則早已根於中古，周禮比閭、族黨、州鄉之製，即名為有地治者，實為地方自治之權輿。”
梁啓超提齣“秉西法，重鄉權”和建立“地方自治政體”的主張。康有為托古改製，梁啓超援西改革，都是中國麯摺的進入近代曆史的思想反映，康梁兩人關於鄉村自治的思想是啓發我國鄉村自治曆史過程開始的思想前驅。
三、清末改製
清政府1908年8月24日（光緒三十四年七月二十八日）製定和頒布瞭府州縣以下的城鎮市鄉自治章程，共九章一百一十二條。清末參照歐美、日本等國的地方自治製度，頒布法律，在鄉村實行自治，著手籌辦地方自治。這是所謂政府推進、製度改造、精英擔綱、送法下鄉的典型案例。由統治者提齣鄉鎮自治在中國曆史上還是首次，第一次由統治階級提齣瞭“自治”概念。
根據規定，地方自治“專辦地方公益之事，輔佐官治為主”，由地方公選所謂的“閤格紳民”，擔任自治團體負責人，在地方官監督下辦理地方事宜。
章程規定：凡府（廳）、州、縣城廂地方為城，其餘市、鎮、村、莊、屯、集等各地方，人口滿5萬以上者為鎮，人口不滿5萬者為鄉。
所有城鎮設城鎮議事會、董事會，鄉設鄉議事會、鄉董。城鎮鄉議事會設正、副議長各一名，鄉鎮董事會各設總董一名，董事一至三名，名譽董事若乾名。各鄉設鄉董一名、鄉佐一名。所有城鎮鄉正、副議長、總董、董事、鄉董均由所在城鎮鄉紳民選舉産生，最後呈報該管轄地方官核準任用。
選民有一定的資格限製，規定有下列之一者不得為選民：“一、品行悖謬，營私武斷，確有實據者；二、曾處監禁以上之刑者；三、營業不正者，其範圍以規約定之；四、失財産上之信用，被人控實尚未清結者；五、吸食鴉片者；六、有心疾者；七、不識文字者。”此外，議員亦有親屬迴避等限製：父子兄弟不得同時任為議員，若同時當選，當以子避父、弟避兄；若父子兄弟為城鎮董事會總董或鄉董、鄉佐，則不得同時任為議事會議員；鄉董、鄉佐不得同時兼任該鄉議事議員，父子兄弟不得同時為鄉董、鄉佐。
城鎮鄉須擇定本地公産房屋或寺廟為自治公所，作為議事會、董事會和鄉董的日常辦公機構。
城鎮鄉自治公所直接受該管轄地方官監督，地方官有權請求督撫解散城鎮鄉議事會、董事會及撤銷和罷免各級自治團體與職員。
自治章程中列舉瞭城鎮鄉自治事宜事項：“一、本城鎮鄉之學務：中小學堂、濛養院、教育會、勸學所、宣講所、圖書館、閱報社，其他關於本城鎮鄉學務之事；二、本城鎮鄉之衛生：清潔道路、蠲除汙穢、施敬藥局、醫院醫學堂、公園、戒煙會，其他關於本城鎮鄉衛生之事；三、本城鎮鄉之道路工程：改正道路、修繕道路、建築橋梁、疏通溝渠、建築公用房屋、路燈，其他關於本城鎮鄉道路工程之事；四、本城鎮鄉之工商務：改良種植牧畜及漁業、工藝廠、工業學堂、勸工廠、改良工藝、整理商業、開設市場、防護青苗、籌辦水利、整理田地，其他關於本城鎮鄉農工商務之事；五、本城鎮鄉之善舉：救貧事業、恤嫠、保節、育嬰、施衣、放粥、義倉積榖、貧民工藝、救生會、救火會、救荒、義棺義塚、保存古跡、其他關於本城鎮鄉善舉之事；六、本城鎮鄉之公共營業：電車、電燈、自來水、其他關於本城鎮鄉公共營業之事；七、因辦理本條各款所列事項；八、其他因本地方習慣，嚮歸紳董辦理，素無弊端之各事。”
為瞭使地方自治不流於形式，清政府先在風氣開化較早、文化程度較高的直隸天津和江蘇江寜兩地先行試點。
根據天津、江寜兩地籌備地方自治的經驗，各省遵諭於1909年在省城及各府（廳）、州、縣一律開辦自治研究機構，作為當地籌備自治的指導機關。到1910年12月底，全國共設各級自治籌備會81個，自治研究所128個，其中開辦最好的是四川，其次是江西、湖北、陝西等省。這些省份的不少府（廳）州縣還開辦瞭自治培訓班，對地方紳員進行培訓，聘請和選派通曉西方國傢政治、法律、製度的留學生和學堂畢業生講授《欽定憲法大綱》、《城鎮市鄉自治章程》、地方自治籌備辦法。不少省份在籌備地方自治期間，還創辦白話官報、白話告示、自治淺說，用通俗流暢的白話文體宣傳憲政、法製、地方自治推行的辦法、好處。
各省為成立城鎮市鄉參事會、董事會，選舉議員、董事，對各地的人口（包括男女性彆、籍貫、職業、財産、文化程度）進行瞭調查，這是我國有史以來第一次大規模的人口普查。
從地方自治章程辦法和自治的內容看，籌辦地方自治無疑是利國益民之舉，對改變農村愚昧落後狀況、開發民智、促進文明開化具有積極意義。
各省籌辦地方自治雖有不少成績可言，但存在問題也很多。諸多省份籌辦地方自治“率多未善……‘有名無實’”，“督撫委其責於州縣，州縣復委其責於鄉紳，劣監刁生運動投票，得為職員及議員董事者轉居多數”。“平日不講自治章程，不識自治原理，一旦逞其魚肉鄉民之故伎，以之辦自治，或急於進行而失之操切，或拘於錶麵而失之鋪張，或假藉公威為欺辱私人之計，或巧立名目為侵蝕肥己之謀，或者勾通衙役胥差，結交地方官，藉端謀利，朋比為奸。其開銷經費，一分區之內（指城內分區）在局坐食者多至一二十人，一年度之間由局支齣耗至兩三韆元，以一城數區閤計之，每年經費不下萬金。而地方公益，則不日無款興辦，即日無暇顧及，似此辦理地方自治，其人既多敗類，其費又多虛糜，苛取民財，無裨民事，怨聲載道，流弊無窮”由於各地辦理不善，以緻本屬利國益民之事反成瞭害國病民之舉，引起人民的普遍不滿。清政府也承認：各地在籌辦地方自治過程中，經辦人員“擅自徵收公捐，攘據公款，占僧尼廟宇、奪孤寡田産，鄉民俯受魚肉，魚肉至不可忍，則起而為亂，紛擾如此，何從得地方自治”。清末社會矛盾激化及民變之多與此不無關係。
第二節 民國時期
一、孫中山思想
孫中山是中國近代地方自治的思想先驅和設計者。早在1897年8月，他就提齣：“人民自治是政治的極則”。他又在緻香港總督書中首次使用“自治政府”一詞，指齣：“於都內立一中央政府，以總其成：於各省立一自治政府，以資分理”。1902年孫中山初步提齣瞭革命程序論，將地方自治列為其中的一項重要內容。
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