編輯推薦

房地改革，關乎我們切身利益。深圳，作為改革開放的前沿陣地，它的改革經驗曾經廣為傳播。而今，“深圳新土改”的經驗，是否也能對中國如火如荼又問題重重的城鎮化及土地改革帶來新的啓發？

周其仁教授領銜、匯聚薛兆豐、徐建國等一流學者，《深圳新土改》是經濟學專業知識結閤經驗主義的一本不可錯過的作品！

內容簡介

深圳是中國的“改革之城”，是中國改革進程的縮影。由於市域麵積不大，且難以外延擴張，因此，深圳發展的主要束縛，是盤根錯節的房地利益關係。那麼，深圳如何在土地的這種束縛下，取得這麼大的成就呢？它今後的發展，又該怎麼走？

作為改革開放的前沿陣地，深圳的改革經驗曾經廣為傳播，取經者紛至遝來，而今，它的“土改”經驗，是否也能對中國如火如荼又問題重重的城鎮化及土地改革帶來新的啓發？

《深圳新土改》是經濟學專業知識結閤經驗主義的一本不可錯過的作品。這本書的起源，是周其仁教授帶領的深圳土地改革研究項目組對深圳土改兩年多的實地調查。全書分上下兩篇，上篇在大量實地調研、走訪的基礎上，全麵梳理深圳30多年來的各項土地政策、效果及遺留問題，並提齣可行的政策建議，提供瞭全新的城市建設思路。下篇為調研訪談紀要，完整呈現整個調研當中，調研團隊與深圳市地方政府、鄉鎮、村等各級的官員和民眾接觸的方方麵麵，以及土地問題的錯綜復雜。

作者簡介

徐遠，北京大學國傢發展研究院副教授，2007-2009年任加拿大麥吉爾（McGill）大學金融學助理教授，2005-2007年任香港大學金融學助理教授，杜剋大學經濟學博士，澎湃專欄作傢。

薛兆豐，經濟學者，北京大學國傢發展研究院教授，美國西北大學法學院博士後研究員，北京大學“法律經濟學研究中心”研究員，美國喬治·梅森大學經濟學博士。《新周刊》“2000年度人物”，《南方人物周刊》“2006年度中國十大青年領袖”。

王敏，美國艾奧瓦州立大學經濟學博士，於2011年加入北京大學國傢發展研究院，現任經濟學助理教授。研究興趣包括環境與資源經濟學、能源經濟學、公共政策與增長。

李力行，清華大學經濟學學士，美國馬裏蘭大學經濟學博士，於2008年加入北京大學國傢發展研究院，現任經濟學副教授。研究興趣包括發展經濟學、城市經濟學、公共財政學等，長期關注土地製度，曾對成都、重慶等地的改革進行調查研究。

目錄

前言 無可救藥的經驗主義者

上 篇

第yi部分 總論

第yi章 深圳新土改

第二章 更新城市的市場之門

第二部分 背景

第三章 曆史遺留問題

第四章 香港和深圳土地、空間發展的比較

第三部分 分析

第五章 順著乾還是對著乾

第六章 “違法建築”代價幾何？

第七章 解決“違法建築”問題的思路

第八章 土地整備的睏境和齣路

第九章 盡可能把絕大多數人的活動納入閤法框架

第四部分 政策討論

第十章 更新城市的政策工具

第十一章 盤活存量工業用地

下篇 調研訪談紀要

第十二章 第yi次深圳調研訪談紀要

第十三章 第二次深圳調研訪談紀要

第十四章 第三次深圳調研訪談紀要

緻 謝

精彩書摘

國有化的地，原村民的房

在深圳新二元結構下，房與地在法律上分離。土地在法律上屬於國有，但建造在上麵的大量建築物卻由原村民實際控製、收益與轉讓。對數目如此巨大、利益如此豐厚的“房地産”，市政府與原村民各自錶述、互不相讓，結果是土地和空間資源得不到有效利用，違法違規建築層齣不窮，政府不但要支付高昂的行政成本，還要麵對潛藏著的較高的社會風險。

“房地分離”捆住手腳

在政府部門看來，既然土地已經全盤國有，所以部分事實上仍然被原村民及其組織控製的土地，就是“應徵未徵，或應轉未轉”的國有土地。什麼時候政府要用土地，隻需對加蓋其上的房屋拆遷給予補償，並不需要對房屋下麵的土地再行補償。但在世代生於斯長於斯的原村民看來，既然這部分土地在“統轉”時未予足額補償，或遺留瞭其他未瞭的問題，那就是“應補未補”的土地，因而仍然屬於原村民集體所有。政府要拿走這部分土地，要講程序和政策，不但要補房價，還要補地價。

麻煩在於，在地價翻番的背景下，當時未瞭的“曆史遺留問題”，拖來拖去就變得難上加難。可觀察的趨勢是，土地的市價越高，相關各方就越難以達成妥協。此外，在地價升值預期的影響下，貨幣補償方式也越發不被接受：當政府強調“以貨幣補償為主”時，原村民也明白瞭“貨幣是易貶資産，土地纔是升值資産”的道理。他們要求保留實物土地，本質上是要求保有部分土地的開發權。

盡管政府擁有名義上的土地所有權，但實際卻難以行使；原村民雖然在事實上享有著使用、收益、轉讓等諸項權益，但不能堂堂正正地從事閤法的開發與再開發，常常因此錯失市場機會。盡管“違法建築”可以避稅，但這點“好處”似乎也難抵時時遭受“查違”“拆違”的巨大風險。這使深圳原本就很緊張的土地資源陷入瞭“政府拿不走、村民用不好、市場難作為”的睏境，深圳市政府、原村民集體乃至整個市場都不是贏傢。

例如，深圳寶安區沙井街道共和社區有一塊占地3萬平方米的舊廠房，早已整理為空地並計劃改為商用。該項目在2005年就已申請報批，但整整七年都得不到批復，土地長期閑置。該社區還有一處辦公樓和一處工業大廈項目也在改建中途被叫停。龍崗區三聯鬆元頭片區的更新項目，因為閤法土地指標不足，從2004年開始就懸而未決，損失巨大。這些故事，在數百平方公裏的範圍內不斷上演。

屢禁不止的“違建”

閤法開發難上加難，“法外活動”就有瞭不可抗拒的吸引力。由於閤法閤規開發的代價過高，不少基層社區被推入“快違建、快收益”的怪圈。寶安區西鄉街道河東舊村本是遵紀守法的社區，多年來基本沒有搶建和違建，始終寄希望於閤法報批、統一改造。但是，由於項目內很大一部分原村民的宅基地沒有閤法手續，所以一直不能動工。對比之下，一河之隔的河西片區不惜頂著“違建”風險拆掉瞭舊房，建成先進的新小區，不但很快收迴瞭建設成本，還給社區帶來可觀的收益。於是，河東村的乾部群眾憤憤不平，紛紛抱怨“守法不如違法”。又如，寶安區福永街道新田社區的工業園因為被劃入生態控製綫，廠房無法齣租，但每年仍需支付利息數百萬元，人均超韆元。同樣，前述共和社區被叫停的辦公樓項目也因為項目擱置，每月承擔的利息甚巨。閤法化的超高成本為淵驅魚，不斷把社區和原村民“趕”嚮違建！總體來看，2004年“統轉”後，原特區外幾度齣現“違建”高潮，“違法建築”也逐漸發展齣瞭包括“統建樓” 在內的多種形態。盡管深圳的“違建”潮大體上已經平息，但“查違”工作成本巨大。過去教訓的啓示是：經濟規律不可抗拒，隻要違建收益大大超過違建成本，這類活動斷難以根除。

高昂的行政成本與潛在風險

“查違”任務艱巨，深圳各級政府背負瞭昂貴的行政成本。建製上，市規土委下屬的監察支隊按副局級機關設立，在全市共有1 000多人的編製。為瞭查違，還列支瞭可觀的預算，用於集閤指揮中心、移動工作站、遙感監測、在綫督察、視頻監控，“天上看、地上查、網上管、視頻探”，並與設在區縣一級政府的查違辦聯閤“作戰”。

查違工作要高度依賴基層社區組織的支持。但實際上，特區外不少基層社區不同程度地介入“法外世界”的經濟活動，不少基層乾部對查違抱有很強的抵觸情緒，而在市場機會刺激的“違建”潮湧之時，也容易引發官民對立、矛盾激化，發生防不勝防的惡性事件。同時，查違涉及的經濟利害極其重大，還需防止查違權力自身的腐敗。2004年以來，一批查違工作人員因此被追究刑責。監察支隊負責查違的官員，戲稱自己身處“高危行業”。

“高危”危及的是整個深圳社會。在一派繁華之下，深圳隱藏著活躍的法外活動、天量的“違建”，以及民間不滿與底層埋怨。社會關係中潛藏的某種緊張，可能催生誰也不希望發生的突發事件。有遠見的深圳領導人對此不會不察。隻有深刻理解上述經濟現象之間的因果規律，追本溯源，認清要害，在“堵”與“疏”之間果斷抉擇，纔能扭轉惡性循環，讓深圳的房地市場朝著符閤市場經濟規律和可持續發展的方嚮改進。

國有化的地，原村民的房

在深圳新二元結構下，房與地在法律上分離。土地在法律上屬於國有，但建造在上麵的大量建築物卻由原村民實際控製、收益與轉讓。對數目如此巨大、利益如此豐厚的“房地産”，市政府與原村民各自錶述、互不相讓，結果是土地和空間資源得不到有效利用，違法違規建築層齣不窮，政府不但要支付高昂的行政成本，還要麵對潛藏著的較高的社會風險。

“房地分離”捆住手腳

在政府部門看來，既然土地已經全盤國有，所以部分事實上仍然被原村民及其組織控製的土地，就是“應徵未徵，或應轉未轉”的國有土地。什麼時候政府要用土地，隻需對加蓋其上的房屋拆遷給予補償，並不需要對房屋下麵的土地再行補償。但在世代生於斯長於斯的原村民看來，既然這部分土地在“統轉”時未予足額補償，或遺留瞭其他未瞭的問題，那就是“應補未補”的土地，因而仍然屬於原村民集體所有。政府要拿走這部分土地，要講程序和政策，不但要補房價，還要補地價。

麻煩在於，在地價翻番的背景下，當時未瞭的“曆史遺留問題”，拖來拖去就變得難上加難。可觀察的趨勢是，土地的市價越高，相關各方就越難以達成妥協。此外，在地價升值預期的影響下，貨幣補償方式也越發不被接受：當政府強調“以貨幣補償為主”時，原村民也明白瞭“貨幣是易貶資産，土地纔是升值資産”的道理。他們要求保留實物土地，本質上是要求保有部分土地的開發權。

盡管政府擁有名義上的土地所有權，但實際卻難以行使；原村民雖然在事實上享有著使用、收益、轉讓等諸項權益，但不能堂堂正正地從事閤法的開發與再開發，常常因此錯失市場機會。盡管“違法建築”可以避稅，但這點“好處”似乎也難抵時時遭受“查違”“拆違”的巨大風險。這使深圳原本就很緊張的土地資源陷入瞭“政府拿不走、村民用不好、市場難作為”的睏境，深圳市政府、原村民集體乃至整個市場都不是贏傢。

例如，深圳寶安區沙井街道共和社區有一塊占地3萬平方米的舊廠房，早已整理為空地並計劃改為商用。該項目在2005年就已申請報批，但整整七年都得不到批復，土地長期閑置。該社區還有一處辦公樓和一處工業大廈項目也在改建中途被叫停。龍崗區三聯鬆元頭片區的更新項目，因為閤法土地指標不足，從2004年開始就懸而未決，損失巨大。這些故事，在數百平方公裏的範圍內不斷上演。

屢禁不止的“違建”

閤法開發難上加難，“法外活動”就有瞭不可抗拒的吸引力。由於閤法閤規開發的代價過高，不少基層社區被推入“快違建、快收益”的怪圈。寶安區西鄉街道河東舊村本是遵紀守法的社區，多年來基本沒有搶建和違建，始終寄希望於閤法報批、統一改造。但是，由於項目內很大一部分原村民的宅基地沒有閤法手續，所以一直不能動工。對比之下，一河之隔的河西片區不惜頂著“違建”風險拆掉瞭舊房，建成先進的新小區，不但很快收迴瞭建設成本，還給社區帶來可觀的收益。於是，河東村的乾部群眾憤憤不平，紛紛抱怨“守法不如違法”。又如，寶安區福永街道新田社區的工業園因為被劃入生態控製綫，廠房無法齣租，但每年仍需支付利息數百萬元，人均超韆元。同樣，前述共和社區被叫停的辦公樓項目也因為項目擱置，每月承擔的利息甚巨。閤法化的超高成本為淵驅魚，不斷把社區和原村民“趕”嚮違建！總體來看，2004年“統轉”後，原特區外幾度齣現“違建”高潮，“違法建築”也逐漸發展齣瞭包括“統建樓” 在內的多種形態。盡管深圳的“違建”潮大體上已經平息，但“查違”工作成本巨大。過去教訓的啓示是：經濟規律不可抗拒，隻要違建收益大大超過違建成本，這類活動斷難以根除。

高昂的行政成本與潛在風險

“查違”任務艱巨，深圳各級政府背負瞭昂貴的行政成本。建製上，市規土委下屬的監察支隊按副局級機關設立，在全市共有1 000多人的編製。為瞭查違，還列支瞭可觀的預算，用於集閤指揮中心、移動工作站、遙感監測、在綫督察、視頻監控，“天上看、地上查、網上管、視頻探”，並與設在區縣一級政府的查違辦聯閤“作戰”。

查違工作要高度依賴基層社區組織的支持。但實際上，特區外不少基層社區不同程度地介入“法外世界”的經濟活動，不少基層乾部對查違抱有很強的抵觸情緒，而在市場機會刺激的“違建”潮湧之時，也容易引發官民對立、矛盾激化，發生防不勝防的惡性事件。同時，查違涉及的經濟利害極其重大，還需防止查違權力自身的腐敗。2004年以來，一批查違工作人員因此被追究刑責。監察支隊負責查違的官員，戲稱自己身處“高危行業”。

“高危”危及的是整個深圳社會。在一派繁華之下，深圳隱藏著活躍的法外活動、天量的“違建”，以及民間不滿與底層埋怨。社會關係中潛藏的某種緊張，可能催生誰也不希望發生的突發事件。有遠見的深圳領導人對此不會不察。隻有深刻理解上述經濟現象之間的因果規律，追本溯源，認清要害，在“堵”與“疏”之間果斷抉擇，纔能扭轉惡性循環，讓深圳的房地市場朝著符閤市場經濟規律和可持續發展的方嚮改進。

……

前言/序言

無可救藥的經驗主義者

此書成文，源於2012年春天的一場介紹會。

那是2012年3月7日下午，深圳市規土委（規劃和國土資源管理委員會）的張健、嶽雋、李衛峰三位來到北京大學朗潤園，在古樸的緻福軒教室，介紹深圳土地改革的情況。抹去細枝末節，大的圖景煞是驚人：深圳1 900多平方公裏的土地上，已經開發建設瞭900多平方公裏，開放強度接近50%，剩下的都是生態保護區。換句話說，深圳的發展，已經“無地可用”。

真的無地可用嗎？也不盡然。深圳的土地麵積是香港的2倍，開發麵積是香港的4倍，但是經濟總産齣隻有香港的3/4，人均産齣隻有香港的1/3，地均産齣隻有香港的1/5。比較之下不難發現，無地可用的意思，是土地利用效率太低，再開發的潛力其實很大。

深圳規土委三位官員帶來一張很有意思的圖，展示瞭深圳“閤法”和“閤法外”建築用地的分布。圖上，建築和地塊用紅、棕兩色標識，閤法建築是紅色的，閤法外建築是棕色的。一眼看去，棕色占大部分，主要分布在關外，紅色占小部分，主要集中在關內。紅、棕兩色插花分布，交錯在一起。或者是因為顔色的緣故，看上去閤法外用地比閤法用地要多很多。

根據深圳規土委的官方數據，深圳有三個“半壁江山”：閤法外用地占全部建設用地的半壁江山、閤法外建築占全部建築的半壁江山、閤法外建築容納的人口占深圳總人口的半壁江山。

這樣的圖景和數字，當然令人觸目驚心。錯愕之餘，不免要問一句：到底是什麼“法”，把一半的土地、建築、人口排除在外？

所謂閤法外建築，就是“不閤規”的房子，往往是土生土長的深圳人和一些新移民蓋的。深圳是大都市，蓋房子當然要得到批準、符閤規劃，而這些房子要麼是沒有報批，要麼是建設不符閤規劃。用通俗的話來說，就是私搭亂建。隻不過，搭建的不是簡單的窩棚，而常常是七八層甚至幾十層的樓房。原因簡單，深圳是個高速發展的大都市，吸引無數人來打拼，對住房有巨大的需求，深圳“閤法”的房子貴，新來的移民住不起，這些“閤法外”建築就有瞭巨大的市場。

說到這裏，明眼人很快就明白瞭。深圳快速發展的背後，是房地産的巨大商機。對這樣的商機，政府當然要做齣反應，徵地、賣地，開發商跟著建房、賣房、齣租，各賺一大筆錢。不僅如此，毗鄰香港的深圳人對這樣的商機也一目瞭然，也會做齣反應，就是建房齣租。看起來，所謂“閤法”和“閤法外”建築，就是這兩類主體對這巨大商機分彆做齣反應的結果。

二者爭利，必有矛盾。政府把後者的行為稱為“閤法外”，當然是因為站在政府的角度上，掌握瞭法規政策工具和閤法強製力。後者也不是沒有道理：我們祖祖輩輩住在這裏，幾百年瞭，地讓你一塊塊拿走，補償標準那麼低，就是個農業産齣的價，也太欺負人瞭吧？我們以後怎麼辦？一轉手你掙那麼多，我們隻能眼睜睜看著？隻好“種房保地”瞭。

這是我聽過的zui有共鳴的介紹會。講者直接麵對深圳的土地睏境，朝思暮想要如何解決問題。聽者長期關注中國的改革開放，近年來特彆關注土地製度改革，自然明瞭土地改革的難處，明瞭土地改革在下一步改革中的分量。深圳的矛盾衝突如此激烈，更是很容易就撥動瞭觀察者的神經。而且，因為是深圳，是中國改革的重要發源地，關切感又深瞭一層。

興趣點燃以後，是實地的調查研究。在2012年的春天和夏天，調查組20多人，先後三次前往深圳，深入瞭解各方麵的情況，前前後後開瞭上百場座談會，走訪瞭十幾個項目、村莊。

調研是學習的過程。深圳人對深圳的情況zui清楚。深圳的問題，也隻有深圳人纔能找到zui好的解決辦法。無他，事關切身利益，每天朝思暮想，豈是外來人走馬觀花能相提並論的。課題組待上幾個星期，能把情況弄個七七八八，不齣大的差錯，就很不錯瞭。

外來人的好處，是好奇心和驚奇感，願意把這裏的事情和彆處的事情比比看，並進行提煉、假設、推演。讀者麵前的這本書，就是這好奇心的結果。

我們的思路，是盡量不帶偏見，把所有的有色眼鏡都摘掉，看看深圳各方怎麼做、怎麼想。zui重要的，是從深圳乾部、群眾的行為和想法中，尋找解決問題的綫索和思路。現實中做得通的，必有道理，必須是考慮瞭各方麵因素的。從經驗中學習，從經驗中求解，努力做一個經驗主義者，這是我們的目標。

準確地說，我們還沒有資格說自己是閤格的經驗主義者，隻不過是努力學習去做一個經驗主義者而已。不經意間，我們還總是用希望替代分析，用理想替代現實，用臆測替代證據，用教條替代規律。我們對於真實世界的理解，還僅限於皮毛。如果我們不承認，就是因為我們的思維還不夠嚴謹、細膩，我們還不能準確分清經驗和臆想、事實和期許之間的分彆。

好在，我們有周其仁，一個無可救藥的經驗主義者。調研期間的每天晚上，課題組都要“碰一下”，一“碰”就到淩晨。其仁會問得很細，把情況弄得很清楚。然後，其仁會總結齣要點，提齣以後調研中要特彆關注、仔細弄清楚的問題。分組調研的時候，各組也會做好記錄，等到碰麵的時候討論、錘煉。得益於周其仁先生多年積纍的深厚功力，課題纔有進展，此書纔能成型。

顧準曾說，要做有理想的經驗主義者。周其仁先生的一言一行，是這句話的完美演繹。

徐遠

2014年9月1日於北京