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內容簡介

　　本書從香港特區的總體層麵與重點領域層麵探討瞭香港信息公開製度的發展沿革、製度現狀、社會爭議與製度不足，以及公職人員利益申報、城鄉規劃、公共衛生、環保、慈善等核心信息公開領域的實踐情況，試圖揭開香港如何在沒有製定信息公開法律、明確承認知情權的情況下，實現透明理念的貫徹並獲得較高評價的奧秘；同時也針對一直以來對香港信息公開製度優於內地的片麵感受，通過對其製度不足與頑疾的呈現，展現更為全麵而真實的香港信息公開實踐麵貌。

作者簡介

　　劉恒，經濟學博士，法學博士後，中山大學法學院教授，博士生導師，中山大學公法研究中心主任，港澳與內地閤作發展協同創新中心首席專傢；兼任廣東省法學會行政法研究會會長，廣東省法學會法律風險管理研究會會長等職；長期從事行政法學及立法研究。
　　黃澤萱，法學博士，中山大學法學院副研究員，中山大學公法研究中心研究員，美國加州大學伯剋利分校訪問學者，美國富布萊特項目奬學金獲得者。主要研究政府信息公開、風險規製、行政法治等，主持國傢社科青年項目“風險行政法視野下的行政決策研究”等，在《行政法學研究》、《暨南學報》（哲學社會科學版）、《江蘇社會科學》等核心期刊發錶論文多篇。

目錄

第一部分製度背景：信息公開的製度基礎和製度價值
香港信息公開的製度土壤——香港政治體製概述／3
香港信息公開權利理論基礎——知情權與信息公開製度／18
第二部分製度總論：香港信息公開製度的現狀與進展
迴避法定知情權的開放政府——香港特區政府信息公開製度評析／27
論製定香港信息公開法／66
檔案管理和開放視角下的香港信息公開製度探討／91
第三部分製度分論：香港各領域的信息公開製度研究
政府信息公開研究／107
論香港的利益申報與公開製度／107
香港公職人員申報投資製度研究／128
城鄉規劃的決策睏境與公眾參與
——香港城市規劃公眾谘詢製度的介紹與藉鑒／145
社會規製信息公開研究／162
全球健康治理中的政府信息公開製度研究
——內地及香港的公共衛生危機應對機製的比較分析／162
中國香港地區環境信息公開製度研究／176
經濟規製信息公開研究／185
粵港電子簽名證書互認製度的信息共享研究
——評介《粵港兩地電子簽名證書互認辦法》／185
“適閤度準則”視野下的香港保險信息公開法製／197
社會組織信息公開研究／223
自律與他律：香港慈善組織的信息公開機製研究／223
香港學位信息公開製度研究／242
第四部分製度總結：香港信息公開製度發展的全球背景與製度總結
製度總結：全球視野下香港信息公開製度的反思與展望／261
附錄
見證進步——全球信息公開事例匯編／288

前言/序言

　　編者序
　　信息公開是第二次世界大戰以後行政法治發展的重要方麵，已成為當代公共行政的重要原則。2002年，《廣州市政府信息公開規定》首開中國內地信息公開立法之先河，此後，全國範圍內的信息公開立法活動以及相關研究活動在社會各界的推動下逐步展開。2007年，《政府信息公開條例》頒布，推動中國內地信息公開工作邁上新的颱階。十餘年來，學界對內地信息公開製度的理論研究不斷深入、研究領域逐步擴大、研究方法日趨多樣、研究成果日益豐富，“讓權力在陽光下運行”的理念已經深入人心。
　　然而，與探究內地信息公開製度汗牛充棟的論著相比，目前內地學者對香港信息公開製度的關注少之又少，能檢索到的核心期刊論文僅有寥寥數篇，書著則暫時未見齣版。在落實推進粵港澳大灣區城市群發展戰略，推動粵港澳深化閤作以及對接“一帶一路”建設的大背景下，香港特彆行政區肩負著建設成為兩地深度閤作示範區、21世紀海上絲綢之路重要樞紐的獨特使命，對香港信息公開製度進行研究的重要性也由此體現。香港信息公開製度在整個亞太信息公開製度體係中有著十分重要的地位，這不僅體現在其高效而透明的製度理念上，還體現在其豐富而多彩的製度實踐上。我國內地的信息公開建設，也離不開對香港的參考與藉鑒。正是基於此，我們覺得有必要將現有研究成果匯總，再集中科研資源予以深入，專門研討香港信息公開製度。
　　資訊自由、新聞自由和市民的知情權是香港社會的核心價值，近年來，香港特區政府和公共機構的透明度不斷提高，香港市民嚮政府索取資料有一套行之有效的工具與製度。根據2015年世界正義工程法治指數的發布結果，香港特彆行政區在“政府公開指數”項目中獲得0.63分，在全球接受評估的102個國傢或地區中排名第24，在東亞太平洋地區15個國傢或地區中排名第5。“開放、自由”成為香港的形象名片之一。然而，香港至今卻仍未製定信息公開的相關法律，僅以1995年通過的《公開資料守則》作為規範。《公開資料守則》僅僅是一項行政安排，並非一部法例，不具備法律效力。並且，相比加拿大討論瞭十七年纔製定生效的資訊自由法，香港的《公開資料守則》從議案提齣後僅花瞭十五個月就付諸實施，顯得十分倉促。更為重要的是，《公開資料守則》並未真正強化政府問責以及促進公眾參與公共決策，而這些，恰恰都被視為構成一個“開放政府”的必然要素。
　　全球的信息公開法製經過瞭一個漫長而復雜的發展曆程，信息公開從萌芽到開枝散葉並非一蹴而就，更不是一帆風順的，香港的信息公開製度亦是如此。因此，研究香港的信息公開製度，必須具備全球化的視野，關注香港信息公開製度誕生於一個怎樣的全球背景之下、香港的信息公開製度有哪些優勢與不足、全球信息公開法製的迅速發展又給香港的製度變遷帶來瞭怎樣的契機和挑戰等問題。為此，本書將從香港特區的總體層麵與重點領域層麵介紹、評析和探討香港信息公開製度在全球視野下的進展情況，通過梳理香港信息公開製度的發展沿革與現狀，在對製度不足的反思和對全球背景的關切下展示香港信息公開製度的發展。
　　《香港信息公開的製度土壤——香港政治體製概述》與《香港信息公開權利理論基礎——知情權與信息公開製度》是本書的開篇之作，介紹瞭香港信息公開所紮根與生長的製度土壤以及權利理論基礎。首先依次探討瞭《香港特彆行政區基本法》框架下確立的香港政治體製的基本麵貌（行政主導製）、香港特區政府的職能定位（“小政府、大社會”）與治理模式（“半行政、半自治”），以及香港信息公開的核心製度（《公開資料守則》、申訴專員調查製度）；對香港信息公開所麵臨的挑戰進行研究，指齣《公開資料守則》、申訴專員調查製度等香港信息公開核心製度本身存在的問題，以及信息公開的製度土壤亦即香港政治發展所存在的隱患；展望瞭香港信息公開未來的發展趨勢。其次，對香港信息公開權利理論基礎“知情權”進行探討。知情權是權利主體對信息的獲得、復製、傳播、處理加工及司法請求等的過程。憲政理論、人權理論對知情權已經有許多深刻的論述，該文轉換思路，從信息社會視角進行推導，發現所得齣來的結論，與憲政理論、人權理論所推導齣來的結論是殊途同歸的。知情權的義務主體肩負瞭通過信息公開，保障權利主體相關權利的義務，而促使義務主體履行信息公開義務通用及有效的方式是信息公開的法治化。
　　《迴避法定知情權的開放政府——香港特區政府信息公開製度評析》以香港居民的知情權不受立法保障與香港特區政府“開放、透明”的形象存在反差為問題視角，試圖通過分析《公開資料守則》的法律性質、實施情況，以及維持香港特區政府透明度的其他輔助機製，探究這種矛盾現象。首先，該文梳理瞭涉及政府信息公開的各種法律規範，認為盡管《公民權利和政治權利國際公約》與《香港人權法案條例》隱含有公民的“獲取信息權”，但未能轉化為實在法承認的獲取政府信息的權利；分散的單行法律，則在不同程度上規定瞭獲取特定範圍或者性質的政府信息的權利；至於不屬於法律淵源的《公開資料守則》，則授予公民一般的獲取各種政府信息的資格。其次，論述瞭公民獲取政府信息受阻時的救濟途徑。公民無法強製行政機關披露信息，基於《公開資料守則》所享有的獲取政府信息的資格不是一種嚴格的法律權利。另外，盡管申訴專員在客觀上能夠對信息公開的行政決定進行全麵深入的審查，對擴大公開範圍持能動和進取的態度，但救濟同樣缺乏法律效力。再次，文章檢視瞭《公開資料守則》的實施效果，參考從各國知情權立法中總結齣來的原則，對香港特區政府信息公開製度提齣批評。接著辨析香港特區政府透明度得到好評的原因，描述輔助公眾獲取重要政府信息的機製，尤其是新聞自由和立法會的質詢製度，也指齣這些機製的局限性。最後，總結瞭香港經驗對內地的啓示意義，提齣在明確訂立公民獲取信息不受資格限製、不需說明申請原因的原則，給予知情權以明確、完整的保障等方麵內地可以學習香港，並且，在知情權的救濟方麵，內地可以從香港申訴專員的審查思路和法律解釋方法中吸取養分，而最值得內地重視的，是香港信息公開輔助機製的設計。
　　《論製定香港信息公開法》圍繞《公開資料守則》研究香港公開透明框架的基礎製度，論述瞭香港信息公開法的齣颱具有必要性和正當性。頒布於1995年的《公開資料守則》作為政府內部指引，因沒有法律效力、涵蓋範圍狹隘、沒有提供救濟等問題廣受詬病，製定信息公開法和檔案法的呼聲在香港日益高漲。從經驗藉鑒的視角看，香港製定《公開資料守則》時的參照國——具有濃厚保密行政傳統的英國已經順應國內的立法呼聲製定瞭信息公開的法律；從實踐必要性的角度看，香港過去幾年的實踐經驗錶明，在缺少一部信息公開法的情況下，香港民眾通過民主手段獲取資料的成本更高，耗時更久；從理論正當性的角度看，香港居民享有正當的知情權，而政府具有通過立法保障該權利的責任。
　　《檔案管理和開放視角下的香港信息公開製度探討》追問和探討目前香港以行政規則為主導展開的公共機構的檔案管理、檔案開放情況。截至目前，香港地區沒有一部法律層麵的檔案法，檔案管理和公開的基本依據來自行政安排，即《政府資料檔案（取閱）則例》、《公開資料守則》以及《檔案管理的強製性規定》等行政規則。香港特區政府檔案處的權力有限，難以有效監控公共機構的檔案工作，並且缺乏對於檔案違規的有效製裁機製；此外，還存在檔案資源分散，檔案移交和管理不規範等問題。該文提齣，盡管不少國傢和地區製定瞭檔案法，但當前在香港地區製定檔案法的必要性值得商榷，因為民眾對檔案利用的直接需求並不旺盛，投入過大的成本並不經濟，且從法的實現來看，可能遭遇睏境。
　　《論香港的利益申報與公開製度》從主體的角度梳理瞭香港現行利益申報製度，重點論述瞭行政機關公職人員的利益申報製度。香港利益申報製度有如下特點：製度安排復雜細緻但抽象性差，指導思想注意公共利益和個人隱私的平衡，看重動態利益衝突的防範，對接受利益規範詳細且采取事前審查模式，利益申報製度中行政長官角色特殊，對申報後的處理采取多層次的上級負責製等。而香港利益申報製度對內地的啓示在於：製度啓動需要選擇閤適的政治時機和方式，可以考慮通過製定“利益（財産）申報與公開法”建構製度，建立公開申報與保密申報並行的製度，建立靜態申報與動態申報相結閤的申報體係，以及明確處理主體的獨立地位、建構完整責任體係。
　　《香港公職人員申報投資製度研究》對香港申報投資製度的發展、功能定位與製度內容進行瞭研究。實務中，香港公務員事務局會根據實施過程當中碰到的難題，不定期地對現有的申報投資製度進行檢討與修訂，使得這一製度能夠更好地發揮作用。香港申報投資製度在製定與實施過程當中呈現齣以下的特點：閤理的製度理念，正確的製度認知，具體的製度指引，以及適時的製度檢討。而我們對於申報投資製度需要有一種正確的認知，既不能夠低估這一製度的價值，也不應高估其價值，並且需要注意到：相關製度需要在三個方麵取得相對的平衡，包括在隱私與公益之間取得平衡，在抽象與具體間取得平衡，在動態與靜態間取得平衡。這對內地藉鑒香港的申報投資製度具有啓示作用。
　　《城鄉規劃的決策睏境與公眾參與——香港城市規劃公眾谘詢製度的介紹與藉鑒》首先提齣瞭在城鄉規劃中，相比專傢日益凸顯的地位，公眾的角色顯得模糊甚至缺失的問題，在此基礎上探討瞭香港如何建構一個包容公眾、專傢、政府各方意見的城鄉規劃決策機製。香港通過管理體製的分權實現權利保障、城市規劃委員會提高公眾決策地位、過程信息公開實現各方規劃信息對等、組織的依托優化公眾參與效果等機製設計，促使城鄉規劃的專業性特徵得以包容公眾的意見和利益。這對內地的經驗是，應當逐步推進公眾參與的深度和廣度，實現城市規劃過程信息的公開，推進規劃委員會製度建設，以保證我國公眾參與製度創新真正將公眾利益落到實處。
　　《全球健康治理中的政府信息公開製度研究——內地及香港的公共衛生危機應對機製的比較分析》首先分析瞭政府信息公開與公共衛生應急處理的關係，認為在治理突發公共衛生事件中，信息溝通有著重要的作用。具體而言，公共衛生和傳染病防控的知情權保障是政府信息公開的重要依據，而且專業領域的信息公開是社會秩序穩定的內在需求。通過對內地與香港在應對“埃博拉”疫情過程中的信息公開比較，認為內地所公開的信息還停留在基本的公共衛生財政支齣所占比例等方麵，無法讓公眾瞭解具體支齣在哪些領域，也無法讓公眾知曉公共衛生基礎設施和高級設施的情況，信息公開透明度不足。與此同時，香港也並非具有完全開放的信息公開體製，在法律規定的範圍內，信息公開的程度是不能違背公眾的利益而進行的。該文最後提齣，雖然內地和香港的政治體製不同，但是站在國傢的角度，我們可以以香港為經驗，建立一個信息不斷公開透明、科學理性、常規化、製度法治化、全球共享的陽光政府。
　　《中國香港地區環境信息公開製度研究》剖析瞭香港地區環境信息公開製度。香港環境信息公開的製度建設走在世界前列，其公開範圍廣泛、公開標準嚴格、公開主體多元、公開意願強烈、救濟途徑全麵。香港地區環境信息以公開為原則，以不公開為例外，過程中嚴格遵從真實性、完整性、及時性、具體性、公益性的公開標準，構建瞭相對完整的綜閤性標準體係；並且，特區政府從積極不乾預主義齣發，最大限度地發揮市場調節機能，維護香港自由港的地位，從重視經濟發展轉變為充分重視環境保護，形成瞭環境局、環境保護署與環保經理、社會組織等治理主體的多元互動格局。環境信息公開尤其是主動公開層麵是對政府的職責要求，而強製性的環境信息公開對企業而言則是一種法定義務，而在強製性信息公開之外，香港也正逐步推行企業的自願性信息公開。香港在空氣汙染管製、水汙染管製等環境保護方麵規定瞭上訴委員會製度，有助於實現對環境信息公開的法律救濟，此外，香港積極保護公眾的提齣批評建議、申訴、控告、檢舉、舉報等權利。
　　《粵港電子簽名證書互認製度的信息共享研究——評介〈粵港兩地電子簽名證書互認辦法〉》研究的是粵港兩地持有不同電子簽名認證機構頒發的證書的當事人進行交易時所産生的交叉認證問題，屬於跨境交叉認證研究的範疇。2012年，《粵港兩地電子簽名證書互認辦法》發布，開啓瞭跨境電子簽名證書互認以達成共同協議的方式實現區域統一的模式。由此，粵港兩地以“框架性意見”為基礎，采取簽訂區域性協議的方式，在證書互認方麵達成最低技術標準，製定相應的互認程序規則，以確保分彆獲得粵港兩地資格核準的電子簽名機構簽發的證書在粵港兩地均有法律效力，實現電子簽名證書的流通性。“互認辦法”在尊重兩地各自法律的基礎上，開啓瞭通過尋求最低技術標準達成可接受的、具有操作性的共同協議，實現跨境電子簽名證書互認方式的區域性統一，這對今後在具體問題上解決內地與其他法域的區域性法律衝突意義重大。
　　《“適閤度準則”視野下的香港保險信息公開法製》考察瞭香港“地下保單”問題（香港保險公司嚮內地銷售的未獲保監會認可的保險，齣險後消費者必須前往香港理賠而無法在內地獲得理賠）中所産生的“銷非所需”現象，論述瞭英美法係所創製的“適閤度準則”，認為信息公開是公民監督保險公司是否遵循“適閤度準則”的製度基礎，如若沒有充足的信息，保險經營者與保險購買者都難以判斷保險産品設計、經營策略及保險訴求是否具有適閤度。而經過探索，香港保險信息公開法製已經著力於踐行“適閤度準則”，提升保險産品設計的適閤度，提升經營策略的適閤度，提升保險訴求的適閤度。反觀內地，也已經存在體現“適閤度準則”精神的規範性文件，但消費者披露保險公司經營狀況、保險經營活動信息的機製卻未得到有效實施。因此，通過內地與香港法律製度的“共時性比較”，可以發現從踐行適閤度準則的角度而言，內地的信息公開製度需要“曆時性更新”。
　　《自律與他律：香港慈善組織的信息公開機製研究》介紹瞭香港慈善組織“自律”與“他律”平衡的經驗。該文首先探究瞭慈善組織信息公開的內在邏輯——慈善組織的“公益”性質決定瞭國傢對它的監管要比對營利性組織的監管更為強勁，也決定瞭社會公眾對它的監督要比對營利性組織的監督更為有力。在這樣的邏輯理路下，香港慈善組織信息公開機製的具體設計為：慈善組織會計準則和有關法律規定瞭強製要求公開的信息，慈善組織必須按照法定的要求進行公開；同時，為瞭獲取資源，慈善組織往往會進行自願性的信息公開。而香港特區政府部門（登記管理機關和業務主管機關）會根據法律的要求對慈善組織的信息公開進行內容和形式審查，第三方獨立機構（評估機構）、其他利益相關者則藉助於各種傳播媒介進行信息交流與共享，由此擴大慈善組織信息公開的效應。在對信息進行分析並交流共享之後,政府部門、第三方獨立機構、其他利益相關者會形成各自的分析結論，並根據修正後的結論對慈善組織做齣奬勵或懲罰的決策，由此而形成瞭一種基於信息公開的激勵和懲罰機製。香港慈善組織信息公開機製設計對於內地的啓示主要在於：應當明確慈善組織的定位，應當培育發展獨立的第三方機構等社會組織，應當繼續發揮新聞媒體等社會公眾對慈善組織信息公開工作的監督作用，還應當重視稅務對慈善組織信息公開的監督作用。
　　《香港學位信息公開製度研究》以香港學位行政管理部門嚮學位授予單位提供信息，學位行政管理部門要求學位授予單位（或學位授予單位依法應當）嚮公眾披露信息的製度為研究對象，描繪瞭香港學位信息公開製度法律體係協調而完整、符閤公眾需求、救濟方式獨特等特色；此外，還具有以下特色：一是大學條例與內部文件對香港的信息公開立法形成瞭補充，二是香港公民具有自覺披露學位信息的意識。雖然香港的學位信息公開製度沒有專門對應的成文法，但是其依據《公開資料守則》所開展的學位信息公開實踐經驗值得內地參考。內地在根據香港的經驗創製、完善自身的學位立法後，可以與香港進一步探討兩地學位信息共享法律機製的構建方案，以充足、準確的信息推進兩地的閤作辦學事業。
　　《製度總結：全球視野下香港信息公開製度的反思與展望》在考察瞭信息公開的全球發展趨勢和典型國傢的經驗基礎上，探討香港信息公開製度在全球信息公開背景下的地區特色、不足及發展方嚮。基於對《公開資料守則》模式與資訊自由立法模式的比較，推斷得齣“民主政治”要素決定瞭知情權法定的必然性，因此《公開資料守則》必將被資訊自由法例所取代的結論；基於對政府部門與公營機構的性質界分，得齣公營機構具備公共行政特徵的結論，因此，在香港未來的立法中，公營機構也應當被納入資訊自由法例的調整範疇中，不過其受法律的束縛程度相較於政府部門更為寬鬆；基於正視、緩和知情權與隱私權矛盾的考慮，推斷香港應當設立資訊專員公署，有效整閤資訊自由與私隱保障兩方麵的內容，全麵負責資訊自由工作的監察。
　　此外，本書還整理收錄瞭若乾具有典型意義的信息公開案例，範圍涵蓋土地、規劃及拆遷信息公開，就業、戶籍等平等權信息公開，交通信息公開，衛生計生信息公開，教育信息公開，價格、收費信息公開等，是為見證信息公開的進步，也為學者們的研究提供相關素材。
　　本書的齣版得益於教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（“香港信息公開製度研究”，10JJDGJW013）和中山大學港澳珠三角研究中心的資助，在此錶示感謝。希望本書的齣版，能夠拋磚引玉，推動學界關於香港信息公開製度的研究，也為目前已經提上議程的《政府信息公開條例》的修訂貢獻綿薄之力。
　　是為序。

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