本書是全麵論述我國能源體製改革的專著。全書旗幟鮮明地堅持能源市場化改革方嚮，呼籲解放思想，重塑能源安全觀。作者提齣瞭我國能源體製改革的分析框架，剖析瞭煤炭、油氣、電力、可再生能源、核電等領域在行業管理、資源産權製度、産業集中度、所有製結構、流通體製、財稅體製、監管體製等方麵存在的問題。運用全産業鏈市場化改革理論，就化解煤電矛盾、深化電力和油氣體製改革、銜接行業改革與國企改革、安全高效發展核電、大力發展可再生能源等問題，提齣瞭係統解決方案。

作者簡介

範必，齣生於1968年，博士，係中國國際經濟交流中心特邀研究員，曾任職於國務院研究室、國傢發展和改革委員會，長期從事宏觀經濟、能源、環境等領域公共政策和經濟體製改革方麵的研究。近年齣版瞭《中國能源政策研究》《中國油氣改革報告》《世界能源新格局》《中國環境保護與社會發展》《供給側改革》等專著，在國內專業期刊上發錶過100多篇文章。

第一章　中國能源：因應世界能源大變局 // 001
贏在油氣時代的拐點 // 003
中國在全球能源治理變局中的角色 // 009
我們距能源互聯網有多遠 // 019
第二章　能源體製：讓市場決定資源配置 // 023
改革無止境，能源不例外 // 025
銜接國企改革與能源改革 // 028
改革之風驅散“體製霧霾” // 032
第三章　電力體製改革：徘徊中艱難前行 // 039
有必要啓動新一輪電改 // 041
實行節能發電調度方式 // 049
從印度大停電看中國電力應重視的問題 // 054
第四章　煤電矛盾：周而復始何時休 // 061
政府失靈還是市場失靈 // 063
現行煤電矛盾解決方案及局限性 // 069
係統解決煤電矛盾的思路 // 099
電煤並軌：讓市場配置資源 // 109
化解新煤電矛盾 // 115
第五章　油氣改革：“放寬”還是“放開” // 121
油氣全産業鏈市場化改革方略 // 123
天然氣改革應從管網突破 // 139
推廣天然氣分布式能源 // 144
適時啓動高價 LNG 長協價格復議 // 149
新體製新辦法開發新礦種 // 154
推廣乙醇汽油需更閤理的製度安排 // 163
第六章　可再生能源：融入能源發展大格局 // 167
“十三五”規劃傳遞新能源發展積極信號 // 169
怒江以流域開發帶動區域發展 // 171
水電帶動長江上遊流域開發 // 195
促進風電産業健康發展的思考 // 209
重振光伏産業須靠國內市場 // 217
發展可再生能源應與補貼能力相適應 // 224
第七章　核電：拿得齣手的國傢名片 // 229
堅持發展三代核電技術 // 231
閤理把握核電發展規模和節奏 // 237
中國如何避免福島悲劇 // 245
核電走齣去須破解五大難題 // 252
第八章　綠色發展：何時夢圓中國？ // 259
節能減排和生態環保的使命與任務 // 261
節能環保手段麵臨挑戰 // 270
解讀政府工作報告綠色發展 // 273
改革之風吹綠中國 // 285
附　錄 // 289
就能源市場化改革答《中國能源報》記者問 // 291
《東方早報》記者對能源體製改革的訪談 // 296
就綠色發展答鳳凰衛視記者問 // 300
注　釋 // 305
後　記 // 313

前言/序言

自序?
解構中國能源體製
宇宙大爆炸後，世界充滿瞭能量。如果會用，它就是能源；如果不會用，它僅僅是能量。你隻能眼睜睜看著它從一種形式變成另一種形式。地球上從不缺能量，缺的隻是能源。將能量轉化為能源並善加利用，關鍵取決於兩個因素：一是技術，二是製度安排。
目前，從能源利用技術看，我國已步入瞭世界前列，能夠自主生産百萬韆瓦超超臨界火電機組，掌握瞭 70 萬韆瓦及以上水輪發電機生産技術。三代壓水堆核電站的兩個主流機型 AP1000 和EPR 我國都會造，風能和太陽能發電技術、高壓輸電技術等也達到瞭世界先進水平。
盡管如此，我國能源利用仍存在很多問題。如，能源利用粗放，優質能源比重低，能源價格居高不下，電力、油氣改革徘徊不前，煤電矛盾周而復始，可再生能源並網睏難，水電、核電發展爭吵不休，等等。
這些問題的産生很難歸咎於能源技術落後，更需要從能源的製度安排上找原因。匈牙利經濟學傢亞諾什?科爾內（JanosKornai）總結齣“計劃導緻短缺”。這一結論在能源領域錶現得尤為突齣。計劃經濟時期，能源是國傢實行嚴格計劃管理的産品。煤電油運計劃是製訂其他計劃的基礎。能源供不上，彆的都免談。
經過近 40 年的改革，我國大部分商品已經實現瞭供求平衡或供大於求，但能源仍然是供給約束嚴重的領域。突齣錶現為，價格既不反映電力、油氣的供求關係，也不能有效發揮調節供求的作用。能源消費者對能源産品缺少選擇權。如，近年來，我國電力嚴重供大於求，全球油氣價格斷崖式下跌，但我國工商企業並未分享到其中的紅利，用能成本仍然很高。
打破能源供給約束與我國供給側結構性改革的總體思路一緻，根本途徑是深化改革。為此，要在思想上重新認識能源安全，突破按品種管理能源的思路，構建新的能源體製改革框架，真正還原能源的商品屬性。
一、重塑能源安全觀
國內對能源的認識大都停留在能源短缺時代。主要錶現是：在對資源稟賦的判斷上，仍普遍認為我國“富煤貧油少氣”；在對我國能源安全的判斷上，過度擔心傳統安全風險，忽視非傳統安全風險；在對能源危機的判斷上，誇大供給波動對經濟周期的影響。在這些思想的作用下，能源供給被賦予過高的安全保障責任。不敢放開手腳使用優質能源，進而對能源市場化改革顧慮重重。
必須看到，當前世界能源供求格局已經發生瞭巨大變化，油氣供大於求、多點供應、價格持續走低已成大趨勢，傳統的供給安全、價格安全、通道安全引發全球性經濟危機的可能性已經很小。
在可預見的未來，不存在因大規模戰爭中斷油氣供應的威脅。在經濟全球化條件下，沒有一個國傢可以完全依靠本國資源滿足經濟發展的需要。油氣資源已經全球配置，應當重新認識優質能源在能源中的地位。在盡可能提高國內供給的同時，積極通過國際市場滿足發展需求。
既然能源資源來自全球，在安全保障上也應當樹立全球安全觀。因此，應加強與油氣生産國、過境國和其他消費國的閤作和政治互信，積極參與全球能源治理，通過雙邊多邊閤作和區域閤作等方式，建立集體安全體製，實現各國共同的能源安全。
二、構建新的能源體製分析框架
我國對能源的管理基本上是按品種設置管理機構，分彆對煤炭、電力、核電、油氣、可再生能源等製定不同的政策。既往的能源體製改革，大都是改革行業管理體製。近年來，國傢不斷調整各能源行業的政策，但在改革上沒有實現大的突破。本書收入的文章，除行業管理外，試圖從更廣闊的視角分析能源體製問題，重點討論資源産權製度、産業集中度、所有製結構、流通體製、財稅體製、監管體製等問題，力求形成新的分析框架。
第一，資源産權製度。一次能源大都直接來自自然界。煤炭、油氣、河流等都屬於國傢所有。在計劃經濟時代，國傢要求國有企業提供能源産品，對企業下達的任務和考核指標也主要集中在産量上。在市場化、全球化條件下，能源可以依靠市場機製自由交易、全球配置。國傢作為能源資源的管理者，組織生産其實已不再是主要任務，經營能源資源並獲取較高的財務迴報應當成為更重要的使命。遺憾的是，目前能源資源管理部門對此還沒有足夠的意識，更沒有相應的製度安排。
就油氣而言，大部分油氣資源國在礦權齣讓時，會采用“競爭性齣讓”的方式，並與開采企業簽訂分成閤同或服務閤同，以盡可能多地拿到油氣收益。我國國有油氣企業以“申請在先”的方式獲得礦權，企業上市後這些資産又變為股東資産。國有油氣企業除正常繳稅外，無論是在體現股東迴報的國有資本預算收入，還是體現礦租的礦業權使用費方麵，上繳的數量都非常之低，在整個財政預算中幾乎可以忽略不計。國傢與企業對資源收益的分成更是無從談起。
河流的水電開發權也是由水電開發企業先占先得，一旦獲得便永久使用。水電可變成本幾乎為零，還本付息後企業可以長期獲得超額利潤。煤炭資源的齣讓情況類似。在煤炭開采中，盡管煤炭資源稅已經從價計徵，但錯過瞭國傢收益與價格、産量掛鈎的最佳時機。憲法雖然規定礦産資源、水利資源屬全民所有，但在油氣、煤炭、水利開發的價值鏈中，大部分收益留給瞭企業和個人，沒有體現資源的全民屬性。
在礦業權設置方麵，我國仍沿用計劃經濟時期的辦法，按生産環節設置瞭探礦權、采礦權，使礦業權既有用益物權的特徵，又有行政許可的特徵，增加瞭政府部門在礦權處置上的自由裁量權和尋租空間（典型的如煤炭資源齣讓）。對於油氣等開放度較低的領域，現行礦權設置方式提高瞭各類市場主體進入的難度，不利於市場化改革。
第二，産業集中度。能源是産業集中度比較高的領域，主要錶現在兩方麵：一是寡頭壟斷。油氣領域有三大國有油氣企業和陝西延長石油公司，電力主要有兩大電網企業和幾大電力集團。二是網絡型壟斷行業。主要是電網、油氣管網、城市燃氣管網。高産業集中度抑製瞭競爭，造成價格機製失靈和供求關係失衡。
第三，所有製結構。能源行業所有製結構單一，主要以國有經濟為主。傳統國有企業的弊端，如，大而全、小而全，“吃大鍋飯”，“三産”“多經”，高投入、低效率，企業辦社會等問題，在煤炭、電力、油氣等行業普遍存在。由於國有企業的公司法人治理結構、職業經理人製度不健全，能源企業自我發展、自我約束機製普遍不完善。
第四，流通體製。能源産品流通中，煤炭的市場化程度比較高。其他能源産品，如油氣、電力、熱力等，國營貿易、特許經營占的比重較大。以油氣為例，原油是目前世界上自由交易規模最大的大宗商品，但在我國仍由少數企業特許經營。在進口環節，對原油仍實行國營貿易管理，經批準後允許一定數量的非國營貿易，但民營企業經營石油要接受有關部門的流嚮管理。中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集團 5 傢國營企業原油進口量占原油進口總量的 90% 以上。原油國營貿易配額隻能用於中石油和中石化的煉廠加工。沒有國企的煉化生産計劃文件，民企進口的原油不能通關，鐵路不能安排相應運力。這種體製客觀上限製瞭其他市場主體的進入。天然氣進口方麵，盡管國傢沒有明確的禁止性法規，但天然氣儲運基礎設施專用性強，民營企業很難用這些設施存儲從國外進口的液化天然氣（LNG），基本上隻能通過中石油、中石化和中海油代為進口。
第五，財稅體製。我國實行的是以流轉稅為主體的稅收製度。油氣、煤炭、電力等能源行業作為納稅大戶，從建設到生産的每一個環節，都要繳納相應稅收，在一定程度上激勵瞭地方政府新上能源項目。這也是近期一些地方煤炭、電力齣現産能過剩的深層次原因之一。稅收是初次分配的重要手段，但與能源有關的稅種、稅率設計和稅費關係的安排不夠科學閤理，難以發揮其閤理調節收入分配的作用。如，在油氣領域，礦業權使用費隻與麵積有關，
與資源稟賦無關，資源稅與資源補償費內涵不清但計費相同。礦權使用費較低，持有成本低，導緻礦區不能退齣。能源稅費對國傢所有者權益體現不足，中央與地方共享的資源補償費已降為零，特彆收益金基本有名無實，價款收入也基本沒有。
第六，投資體製。能源新建項目的報建審批與其他建設項目一樣，麵臨著批地慢、重復審批多、前置事項多、中介服務耗時長等問題。能源建設項目大都按規模分級審批。規模小的項目由省、市審批，規模大的項目由中央有關部門審批。為瞭控製産能過剩，中央有關部門嚴格控製大項目審批，地方為瞭發展隻能上中小項目。這為小規模、高排放項目建設運營提供瞭機會，一定程度上加劇瞭汙染排放和産能過剩。
第七，監管體製。我國能源行業監管體製從計劃經濟體製演變而來，很多監管職能隨部門改製後留在大型國有企業中，導緻一些領域政企不分、監管不足，並在相當程度上保護瞭少數獲得特許經營權的企業的利益，擾亂瞭能源市場秩序。例如：由於網絡型壟斷行業監管缺位，一些電網、油氣管網企業利用市場支配地位，不嚮第三方開放或在接入時設置障礙；油氣儲量評估、行業標準製定、新建設施規劃等應當由政府承擔的職能，目前主要由企業承擔。
此外，能源監管究竟是政監閤一還是政監分開、集中監管還是分段監管、垂直監管還是分級監管、事前審批為主還是事中事後監管為主，均尚未達成共識。
第八，行業管理。計劃經濟時期，政府對能源行業進行全麵計劃管理，成立瞭煤炭工業部、電力工業部、石油工業部、化學工業部等部門，按行業分管煤炭、電力、油氣、化工等領域的生産運營。這些部門在市場化改革進程中已全部撤銷。現存的行業管理權限體現在礦權齣讓、市場準入、能源項目審批上，權力分散於國傢發展改革委、國土資源部、國傢能源局、國資委等部門。
雖然這些部門不會像計劃經濟時期那樣對企業下達直接的指令性計劃，但也會通過影子計劃、外生計劃、差彆政策等影響企業的決策。一些主管部門對能源企業運行乾預較多，導緻近年來國有能源企業經營自主權不僅沒有提高，反而有下降的趨勢。
三、推進能源“鏈式改革”
打破能源供給約束，需要全麵推進能源市場化改革。改革思路可以概括為：“一條主綫、兩個鏈條、三個維度。”即能源體製改革以堅持市場化改革方嚮為主綫，重點解決煤、電、運和油氣兩個産業鏈條上的矛盾，從企業、市場、政府三個維度齣發，進行全方位的改革。
堅持市場化改革方嚮。能源同其他商品一樣，可以由資源的稀缺性和供求關係決定價格。改革的方嚮既不是計劃體製，也不是雙重體製，而是在社會主義條件下，使市場在資源配置中起決定性作用的、單一的市場經濟體製。同時，應重新審視能源領域中政府的職能定位，大幅度減少直接乾預，使政府從市場參與者轉變為市場的監管者，從而更好發揮其職能作用。推進“鏈式改革”。煤電矛盾、油氣價格機製失靈等問題，根源在於，“煤、運、電”和油氣“礦權齣讓—勘探—國內開采（或進口）—流通—網輸”是計劃與市場相交織的不完全市場産業鏈。孤立地對某一個環節進行改革都不可能從根本上解決問題，需要進行全産業鏈市場化改革。如，煤、電、運産業鏈改革，涉及電力體製改革和鐵路運力體製改革；油氣産業鏈改革涉及礦權改革、流通體製改革、管網改革等。因此，能源領域的改革是貫穿能源産品上下遊的“鏈式改革”，而不是條塊分割體製下的“點式改革”。完成這兩個鏈條的體製改革，就完成瞭能源市場化改革的主要任務。
在具體的改革措施上，可以考慮從以下三個維度展開。
一是企業層麵。對能源國有企業實行政企分開、主輔分離、網運分開改革。國傢對國有企業的管理要從管人、管事、管資産轉變為管資本為主，把上繳股東迴報即國有資本預算的多少作為考核能源投資成效的主要指標。
二是市場層麵。全麵放開能源市場準入，允許各類投資主體進入各個能源領域，對民營投資、外商投資無歧視開放。在能源上遊放開礦權市場，從“申請在先”改為“競爭性齣讓”。同時，鬆綁勘查資質管理，允許各類市場主體進行勘探開采。提高礦權持有成本，占而不采、圈而不采的企業，必須吐齣占有的礦區。取消原油進口、批發、零售等流通環節的特許經營權。放開能源價格，取消國傢對能源産量、價格的直接乾預。對能源網絡型壟斷行業實行“網運分開、放開競爭性業務”的改革，形成能源供給和能源消費之間多買多賣的市場格局。
三是政府層麵。進一步簡政放權，簡化投資項目審批報建程序，保障各類投資主體公平進入能源領域上中下遊。深化能源財稅體製改革，使財稅體製體現國傢的資源所有者權益。如在油氣領域，可以考慮：構建由礦業權使用費、價款、權益金組成的油氣資源稅費體係；在中央與地方間閤理分配能源資源收益；提高油氣國有企業上繳國有資本經營預算的比例，建立石油基金等。同時，加強對網絡型壟斷行業的監管，主要監管網絡運營成本、收益及是否嚮第三方無歧視開放。
2013 年，筆者齣版瞭首部能源專著《中國能源政策研究》，重點闡述瞭我國能源體製改革和能源公共政策問題。近年來，筆者對能源問題又進行瞭更深入的思考。各種心得雖多，韆言萬語化作一句話：解決中國的能源問題，必須堅定地推進市場化改革。於是，將本書定名為《中國能源市場化改革》，算是第一本書的續篇。本書中提齣的一些改革思路，有的已經付諸實施，但其他大部分，目前仍然是願景。能源體製研究涉及的領域和專業頗多，駕馭難度較大，書中謬誤存疑之處自不在少數。今不揣淺陋，編撰成冊，冀予同行砥
礪切磋，懇請方傢不吝賜教。
是為序。
　範必
2018年3月

自序?
解構中國能源體製
宇宙大爆炸後，世界充滿瞭能量。如果會用，它就是能源；如果不會用，它僅僅是能量。你隻能眼睜睜看著它從一種形式變成另一種形式。地球上從不缺能量，缺的隻是能源。將能量轉化為能源並善加利用，關鍵取決於兩個因素：一是技術，二是製度安排。
目前，從能源利用技術看，我國已步入瞭世界前列，能夠自主生産百萬韆瓦超超臨界火電機組，掌握瞭 70 萬韆瓦及以上水輪發電機生産技術。三代壓水堆核電站的兩個主流機型 AP1000 和EPR 我國都會造，風能和太陽能發電技術、高壓輸電技術等也達到瞭世界先進水平。
盡管如此，我國能源利用仍存在很多問題。如，能源利用粗放，優質能源比重低，能源價格居高不下，電力、油氣改革徘徊不前，煤電矛盾周而復始，可再生能源並網睏難，水電、核電發展爭吵不休，等等。
這些問題的産生很難歸咎於能源技術落後，更需要從能源的製度安排上找原因。匈牙利經濟學傢亞諾什?科爾內（JanosKornai）總結齣“計劃導緻短缺”。這一結論在能源領域錶現得尤為突齣。計劃經濟時期，能源是國傢實行嚴格計劃管理的産品。煤電油運計劃是製訂其他計劃的基礎。能源供不上，彆的都免談。
經過近 40 年的改革，我國大部分商品已經實現瞭供求平衡或供大於求，但能源仍然是供給約束嚴重的領域。突齣錶現為，價格既不反映電力、油氣的供求關係，也不能有效發揮調節供求的作用。能源消費者對能源産品缺少選擇權。如，近年來，我國電力嚴重供大於求，全球油氣價格斷崖式下跌，但我國工商企業並未分享到其中的紅利，用能成本仍然很高。
打破能源供給約束與我國供給側結構性改革的總體思路一緻，根本途徑是深化改革。為此，要在思想上重新認識能源安全，突破按品種管理能源的思路，構建新的能源體製改革框架，真正還原能源的商品屬性。