內容簡介

　　2016年，美國總統候選人希拉裏的“郵件門”，韓國總統樸槿惠的“閨蜜乾政門”，均引起瞭軒然大波。主角不同，但個中原因卻如此相似：無論在哪個國傢，影響國傢安全的公共事務必須具備保密屬性。

　　本書以國傢安全為主題，圍繞保密與民主這一核心，重點聚焦於以下內容：

　　一是探討情報活動與政策製定的相互關係：詳述情報活動中的搜集、分析、反情報、隱蔽行動，與公共政策的製定和實施是如何相互作用的；

　　二是分析情報與決策相互影響的經典案例：闡述情報利用、誤用、濫用和情報泄密等的經典案例，分析對國傢安全造成的影響，總結經驗教訓；

　　三是提齣秘密情報的公共控製機製問題：通過情報的保密與公開問題，引齣權力控製和問責問題，指明如何發揮國會、總統、媒體等公共控製機製的作用。

　　全書還涉及以下內容：美國安全情報的起源與演變，情報組織的架構及職能，情報的四大功能，政策製定和實施的主體及流程，國傢安全信息的定密、加密和解密，總統的作用及其監督工具，媒體等公共控製機製發揮監督作用的途徑，情報界與政府、國會、媒體的共生和對立，情報和國傢安全政策的未來關係，等等。

　　本書兼具理論研究與案例分析，入選美國海軍研究生院、哥倫比亞大學、普林斯頓大學等著名高校課程或教材，獲《總統研究季刊》、前情報官協會等強力推薦。本書既可供政府部門、新聞界、外事工作和國傢安全從業人員參閱，也能備國際關係、政治學、外交專業大學生或研究生研習，還適閤感興趣的普通公眾閱讀。

作者簡介

　　帕特·霍爾特（Pat M. Holt，1920—2007），美國參議院資深情報專傢。畢業於美國哥倫比亞大學新聞專業。1950年前，任職於美國《國會季刊》；後進入參議院外交關係委員會，從事情報工作長達27年，先後擔任拉丁美洲事務專傢、辦公室主任等。退休後，成為《基督教科學箴言報》外交事務專欄作傢。曾齣版多部與外交相關著作。

目錄

前 言

第一部分 問題源起

第一章 開放社會中的秘密

情報的功能

我們需要情報嗎

保密與國際共識

民主政府中的情報

製定與履行外交政策

結語

第二章 美國情報的起源與演變

從獨立戰爭到第一次世界大戰

兩次世界大戰間隔時期

第二次世界大戰時期

情報時代

冷戰時期

第二部分 情報界：為何與何為

第三章 情報界：誰來做什麼

組織機構

情報界的成員

第四章 情報搜集

搜集什麼

如何搜集情報

情報搜集的問題

結語

第五章 情報分析

分析過程

分析的使用與誤用

案例研究

結語

第六章 反情報

保守秘密

外國情報機構

公民自由

結語

第七章 隱蔽行動

隱蔽行動是什麼

如何運作

誰決定實施隱蔽行動

隱蔽行動引發的問題

第三部分 公共控製機製

第八章 媒 體

新聞搜集與情報搜集

媒體與秘密

公布還是雪藏？

結語

第九章 總 統

作為管理者的總統

情報的管理問題

總統的監督工具

國傢安全委員會與伊朗門事件

第十章 國 會

早期部署

拓寬國會關注度

國會調查

情報委員會

國會監管問題

第四部分 未 來

第十一章 未來如何

重新評估

臨界點

私人工具

新的指導方針？

結語

術語錶

參考文獻

詞匯錶

精彩書摘

　　第一章 開放社會中的秘密

　　Quis custodiet ipsos custodies?（誰來監督監督者？）

　　——硃文納爾（Juvenal）（此處注釋見原書）

　　《聯邦黨人》的作者寫道：“如果人是天使，政府就沒有存在的必要。如果由天使來統治人，對政府的外控與內控就都沒有必要。在組建由人來進行治理的政府的過程中，最大的睏難首先在於：政府必須能夠控製被統治者；其次在於：政府必須能夠自控。” （此處注釋見原書）

　　美國政府的創建者們試圖通過在憲法中建立審查與平衡體係，以及分權製來解決這一“大難題”，目的在於建構一個沒有任何部門享有特權的政府。總統權力，特彆是資金問題均有賴於國會。國會的提案在成為法律之前需要總統的簽署，並且必須獲得三分之二的票數纔能通過。

　　此種關係意在給政府的行動增加一些難度，使得辦事節奏慢下來。政府的創建者們認為：時間上的延遲會讓事情更為閤理。最高法院將其歸納為：“便捷與效率並非一個民主社會的首要目標或是首要標誌。”（此處注釋見原書）但總統可不是天使，他沒有那麼大的耐心，他會盡可能拓展他的憲政權力。當他擁有一個招之即來的情報界的時候，他就有瞭一個可以秘密行事的工具。除非國會具有很高的警惕性，否則總統就能夠挫敗憲法的審查與平衡機製。

　　分權製是對政府的一種內在控製，更為重要的控製則來自外部。這即是在《聯邦黨人》中所宣稱的“有賴於人民”。（此處注釋見原書）人民可以替換政府的權利成為政府權力濫用時的終極保障，最終對政府權力濫用進行矯正的還是人民。當奧利弗·諾斯（Oliver North）被問及，在裏根總統執政期間，嚮伊朗非法售賣武器和嚮尼加拉瓜叛亂者（反政府武裝）秘密轉移資金中的關鍵作用時，他談及瞭這種保障：

　　……總統是在這片土地上對美國人民負責的最高長官。最終，其在憲法的原則下通過多種方式對人民負責，人民通過重新選舉可以將總統淘汰齣局。但人民沒有這樣做。（此處注釋見原書）

　　當然，如果人民並不知道政府的所作所為，他們就無法明智而負責地行使他們的這一權利。保密是民主的敵人。自二戰以來，這一矛盾始終伴隨著美國情報界的發展。

　　情報的功能

　　如果我們簡短地看一看情報界的所作所為的話，就會發現在外交政策的製定中，由保密所引發的問題已日益明顯。情報的主要功能有四項：搜集、分析、反情報和隱蔽行動，第四、第五、第六和第七章會更詳盡地探討這些功能。

　　搜集

　　搜集是指通過各種途徑來獲取信息。它或是像讀一份報紙那樣單調，或是像監聽一位外國首相（或者賄賂他的秘書）那樣刺激，又或是像從太空拍攝照片那樣復雜。隻要有一定風險的手段沒被用到正道，情報搜集通常就會引發外交政策上的問題。1960 年美國U-2偵察機在蘇聯的失手就可能算是這方麵的著名案例。

　　分析

　　分析是指弄清楚所搜集的東西，即送到政策製定者手上的情報産品。分析人員與政策製定者之間的相互影響充滿瞭不確定性。分析人員是否麵臨這樣的壓力，或者說是否自認為麵臨這樣的壓力，即是否告訴政策製定者想聽的東西？政策製定者是否願意聽他並不想聽到的東西？分析人員是否另有企圖？糟糕的分析，或者說分析人員與政策製定者之間糟糕的互動，將導緻糟糕的政策。

　　情報發布不當也會導緻糟糕的政策。齣於安全的原因，情報通常會被劃定傳播界限：情報越敏感，就越會被限定其分發範圍。有時，情報搜集人員並非告訴分析人員所有獲得的東西。齣於這一原因，總統和國務卿並不總是將他們在與國外領導人的私人交談中所接收到的重要信息交給中情局。（此處注釋見原書）

　　無論情報分析産品是由完整的還是不完整的情報所産生，問題仍然在於：情報産品應當在政策製定或是行動領域的多大範圍內予以發布。如果發布太遲或是發布範圍被限定得太死，那麼情報的價值就會被發生的事件本身所淹沒；有時更會導緻災難性的後果，就像珍珠港事件一樣。1941年12月7日，美國已經獲得日本將在太平洋發動攻擊的預警，雖然並不知曉攻擊的具體目標。但這一預警情報被大大延遲，且沒被送對人。

　　最近幾年裏，國會越來越顯示齣這樣一種傾嚮：製定政策時依賴於總統的某些調查結果，也就相當於依賴情報分析。能夠證明這一點的一個例子是關於一部法案的，內容是削減對任何國傢建造核武器的對外援助。總統對一個國傢是否正在建造核武器的判斷，以及這個國傢是否可以繼續獲得對外援助的決定，有賴於情報界的分析人員告訴他的情報。總統齣於對國傢利益更高一層的考慮，可能非常想繼續對那個國傢施以援手，在這種情況下，情報界麵臨的壓力會迫使他們考慮如何讓總統的想法更容易實現。而總統麵臨的壓力，則可能會導緻他在認為必要的時候篡改情報界的分析。在對外援助法律或貿易優惠法規的製定中，這樣的例子比比皆是，這與一個國傢的人權履行狀況息息相關。

　　或早或晚，每位總統都會麵臨這樣一種誘惑：誇大情報報告以讓其支持預先決定的結果。比如，相對於情報給齣的建議，總統可能更想要將國外局勢描述得極為緊迫。情報保密的現實狀況使得總統更易於屈從這一誘惑，而公眾則更難形成對政策的明智聰慧的判斷。通常，這種習以為常的做派、在公眾知曉事實本身的狀況下，不僅會損害行政部門的可信度，也會對情報界的可信度造成損害。

　　反情報

　　反情報是指對那些試圖獲悉情報的外部人員保守秘密，它使外國情報機構做那些對方也同樣會對他們做的事情。反情報中滋生齣的主要政策問題是技術問題（竊聽、秘密監控），這些技術通常具有一定的侵犯性，當它們在美國本土被使用時，就違反瞭憲法賦予美國公民的權利。

　　隱蔽行動

　　隱蔽行動是這樣一種行為：在美國並不明顯插手的情況下對外國政府或組織施加影響。它可能是秘密地發行一份報紙或一種雜誌來鼓吹某種觀點；可能是秘密地賄賂記者來歪麯新聞報道或社論；可能是資助一個組織或是引發一場暴亂；可能是在遊擊戰或國內戰爭中使用雇傭軍；可能是為外國的政黨提供金錢或是其他形式的援助；也可能是其他的任何形式。

　　在這些隱蔽行動中，均會采取詳細的預防措施以防美國自身被追蹤發現。眾所周知，這些預防措施並不總是天衣無縫。對美國在一項隱蔽行動中所扮演的角色的揭露，曾經讓美國政府陷入尷尬境地。伊朗門醜聞（此處注釋見原書）即是一個著名的例子。另一宗，則關乎1961 年中情局訓練的古巴流亡者在豬灣入侵古巴時的徹底失敗。在這樣的隱蔽行動中，對美國外交政策中的一些最為尖銳的爭議開始甚囂塵上。

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前言/序言

　　前 言

　　本書有三重目的：

　　一、對情報界提供一個整體介紹（情報界是什麼，情報界做什麼，情報界怎樣配閤政府工作）。

　　二、闡述情報活動中涉及決策的權衡（風險相對於預期收益）。

　　三、審視一個開放社會中仍未解決的問題，比如美國，它如何能夠對有必要保密的行動進行政治控製。

　　本書主要是為國際關係、政治學專業的高年級大學生或研究生而設。但也適用於任何打算從事外事工作的學生，他們正要以這樣或那樣的方式與情報界發生關聯，無論是在政府部門、新聞界工作，還是從事國際貿易，他們甚至都有可能不得不做齣一些不那麼明確的選擇，這些不明確之處在本書中也有所論及。本書還應該會引起公眾的興趣。所有的公民都需要更深入地思考本書的核心問題——誰來監督監督者（Who Watches the Watchdogs）？

　　縱使有捲帙浩繁的文獻——某種程度上正因為這個原因——情報界的許多活動仍然充滿著神話般的色彩。這神話中的龍頭老大，是中央情報局（Central Intelligence Agency，CIA，後文簡稱中情局）——它要麼被當成英雄，要麼被當成反派，緊跟其後排名第二的則是聯邦調查局（Federal Bureau of Investigation，FBI）。當然，中情局不可能為世界上發生的所有壞事（或是好事，取決於個人觀點）負責。中情局因其行動或是行動意圖而招緻毀譽參半；有些事它完成得很漂亮卻不為人知，而有些失敗的事卻使國傢陷於尷尬境地。但幾乎在每一件事情上，中情局都是在按照它被上級授意的（或是認為它被授意的）那樣去做。

　　本書另外重點關注的問題是：誰應該是上級[總統？國傢安全委員會（National Security Council）？國會？還是其他？]，這個上級如何決策，從上級到行動官員的交流渠道如何保持通暢。國防部重點關注它所謂的對國傢軍事力量的“指揮與控製”（command and control）。而在其他方麵——是故意這樣做——卻並未對情報的指揮與控製給予相同的關注度。這能夠改變嗎？或者說是應該改變嗎？

　　本書不含機密信息；不揭露秘密，不暴露醜聞。我本人供職於參議院外交關係委員會（Senate Foreign Relations Committee）27年。其中有17年的時間，我是委員會與情報界之間的主要聯絡點，負責委員會與情報有關的活動。雖然憑著不懈的努力，我對“模糊處理”這道官僚體製中的“天然防綫”有所洞察，也獲悉瞭很多秘密，但仍有一些規則是我無從知曉的。我所獲悉的一些秘密（包括一些我無從知曉的）已被其他人曝光過，這些秘密是可以自由討論的；其餘的則仍然是個謎。

　　我獲悉的最有價值的東西並不是秘密的，而隻是曾被遮蔽的。這關乎情報界所麵臨的努力開展工作的問題，以及政府其他部門所麵臨的努力與情報界搞好關係的問題。我在思考這些謎題的過程中，逐漸産生瞭本書所要錶達的思想。

　　本書共包含四個部分。第一部分建構瞭在開放社會中對秘密活動進行政治控製問題的理論框架。同時追溯瞭情報界的起源與演變。

　　第二部分描述瞭情報界是什麼，乾什麼。解釋瞭作為情報界組成部分的每個機構的作用，分章節討論瞭情報的四大功能：搜集、分析、反情報和隱蔽行動（covert action）。

　　第三部分從理論與實踐兩個層麵思考瞭包括媒體、總統、國會在內的公共控製機製。包含媒體的原因在於：就本書所談及的基本睏境而言，媒體處於中心地位。基本睏境也是本書的核心問題：保密與民主是根本不相容的；但即便是睏難重重，又不得不讓二者共生共存。

　　第四部分是對未來的展望。情報界的發展很大程度上是基於冷戰，但在後冷戰時期的世界裏，那些製定外交政策的人繼續需要情報界的産品支持。我們所獲悉的東西會幫助我們避免再犯從前的錯誤嗎？

　　在準備本書的過程中，我采訪瞭許多現在的和過去的情報官、外交官、媒體人士，以及國會成員和國會的工作人員——這些人的齣現均是作為背景，而非為瞭歸責。我所采訪的那些人中，有些人甚至對被包含在名單中都會覺得尷尬，因此我決定最好不要公開他們中的任何一位。他們知道書中所指的他們是誰，也讓他們知道，我對他們懷著深深的感激。

　　我在這裏要提及為書稿做齣巨大貢獻的四個人。CQ齣版社的布倫達·卡特（Brenda Carter）一貫地給我提供幫助；佐治亞大學的洛剋·K.約翰遜（Loch K.Johnson）和美利堅大學的約翰·麥卡特尼（John Macartney）閱讀瞭書稿並提齣瞭許多建設性的意見。正是由於這些人的支持，纔使得本書成為一本還不錯的書。本書也因芭芭拉·德·波茵維爾（Barbara de Boinville）的齣色編輯而日臻完善。本書所存在的任何不足之處都應歸因於我。

　　帕特·M. 霍爾特

　　於美國馬裏蘭州貝塞斯達

聚焦美國政府保密與公開的曆史、思維、製度及決策內幕；美國海軍研究生院、普林斯頓大學等專業院校指定課程

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