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內容簡介

　　本書以20世紀90年代中期以來的行政區劃調整作為樣本，同時選擇與樣本相似但並未進行區劃調整的縣作為參照進行對比，重點分析樣本與參照係之間集聚經濟和城鎮人口的狀況，以行政層級為主綫，對地級市設立、縣級市設立、撤縣（市）設區等行政區劃調整的三種模式進行研究，不僅從理論上分析討論瞭這三種情形的內容和影響，而且分彆就其效果進行實證研究，得齣有有時效性和指導意義結論，助力行政區劃的調整和改革發展。

作者簡介

　　範 毅，國傢發改委城市和小城鎮改革發展中心政策研究院副院長，研究員

　　徐勤賢，國傢發改委城市和小城鎮改革發展中心政策研究與發展試點處主任科員、博士

　　張力康，國傢發改委城市和小城鎮改革發展中心政策研究和試點指導處研究助理

目錄

第一章 我國城市管理體製及形成背景 ?? 1

第一節 我國不同等級的城市 ??2

一、直轄市 ??2

二、副省級城市 ??4

三、地級市和縣級市 ??6

第二節 我國城市管理體製的特徵 ??7

一、我國的城市實際上是行政轄區的概念 ??7

二、 我國的城市有行政等級，且區域管理和城市管理界限不清 ???8

三、相對自給自足的城市公共服務體係和基礎設施投入機製 ???????9

第二章 我國行政區劃調整政策沿革??11

第一節 設市工作及標準的演變 ??12

一、新中國成立之初的設市標準 ??12

二、設市工作的停滯與倒退 ??13

三、改革開放以來設市標準演變 ??13

第二節 市領導縣體製演變 ??15

一、改革開放前，市領導縣體製經曆瞭短暫的發展後被叫停??15

二、改革開放後，市管縣體製的嬗變 ??16

三、市領導縣體製簡要評價 ??18

第三節 “縣改市”政策演變 ??18

一、從城區型市製嚮廣域型市製的轉變 ??19

二、“縣改市”標準的調整 ??20

三、“縣改市”工作的收緊 ??21

四、簡要評價 ??21

第四節 市轄區相關政策演變 ??23

一、新中國成立到20世紀70年代末 ??23

二、改革開放以來，我國市轄區數量變動 ???25

三、當前市轄區的現狀 ??26

第三章 地級市設立效果評估?? 31

第一節 不同階段地級市的設立 ??32

一、新中國成立初期快速發展階段（1949～1957年） ??32

二、大幅迴落階段（1958～1964年）?33

三、徘徊和緩慢增長階段（1965～1982年） ??33

四、加速發展階段（1983～1988年） ??33

五、平穩發展階段（1989～1993年） ??33

六、快速發展階段（1994～2003年） ??34

七、成熟穩定階段（2004年至今） ??34

第二節 行政等級體製下地級市發展的狀況 ??35

一、市轄區總體發展狀況更優 ??36

二、市轄區在經濟社會發展過程中拉大瞭與縣的差距?37

三、優質公共服務資源呈現齣瞭嚮市轄區集中的趨勢 ??44

第三節 設立地級市的實證分析 ??47

一、數據與參照係的選擇 ??47

二、實證分析 ??49

三、小結 ?77

第四章 縣級市設立的效果評估 ?? 81

第一節 改革開放以來縣級市的設立 ??82

一、啓動加速階段（1978～1982年） ??82

二、快速推進階段（1983～1988年） ??83

三、平穩發展階段（1989～1991年） ??83

四、高速增長階段（1992～1996年） ??83

五、收緊凍結階段（1997～2009年） ??84

六、重新啓動階段（2010年以來） ??84

第二節 撤縣設市對發展影響的理論分析 ??85

一、權力配置和職能重點可以更偏嚮促進城市發展 ??85

二、獲得資源的能力增強 ??86

三、城市地位得到提升 ??86

第三節 撤縣設市對經濟社會發展影響的實證分析 ??87

一、樣本選擇 ??87

二、撤縣設市對經濟發展的影響 ??92

三、撤縣設市對人口進城影響 ??111

四、撤縣設市的社會效應 ??119

第五章 撤縣（市）設區效果評估?? 123

第一節 市轄區的職能 ??124

第二節 市轄區設立模式 ??126

一、撤縣或縣級市，改設市轄區 ??126

二、直接增設新的市轄區 ??126

三、將部分縣或縣級市的行政區域劃入市轄區的範圍 ??127

四、“地改市”的同時，縣或縣級市改區 ??127

第三節 市轄區設立影響的理論分析 ??128

一、積極作用 ??128

二、存在問題 ??129

第四節 市轄區設立效果評估 ??132

一、樣本選擇說明 ??133

二、參照係的選擇 ??134

三、撤縣（市）設區的分類 ??136

四、撤縣、市設區對經濟社會發展的影響 ??138

第六章 特大鎮管理體製改革現狀與分析?? 159

一、特大鎮的發展現狀 ??160

二、鎮級管理體製束縛瞭特大鎮活力的充分釋放 ??163

三、放權讓利式改革：反復與倒退 ??169

四、推進特大鎮區劃改革的難點分析 ??172

五、政策建議 ??173

第七章 主要結論和政策建議?? 177

一、行政區劃調整政策變遷與城鎮化發展曆程 ??178

二、行政區劃調整對城鎮化發展的影響機製 ??181

三、行政區劃調整的實證效果分析 ??184

四、行政區劃對城鎮化發展影響負麵效果分析 ??186

五、思考和建議 ??190

參考文獻 ?? 193

附　錄 涉及文件匯編?? 197

國務院關於設置市、鎮建製的決定 ??198

全國人民代錶大會常務委員會關於直轄市和較大的市可以領導

縣、自治縣的決定 ??200

中共中央、國務院關於當前城市工作若乾問題的指示 ??201

中共中央、國務院關於調整市鎮建製、縮小城市郊區的指示 ??216

國務院批轉民政部關於調整設市標準和市領導縣條件報告的

通知 ??219

關於調整設市標準和市領導縣條件的報告 ??220

國務院批轉民政部關於調整設市標準報告的通知 ??222

民政部關於調整設市標準的報告 ??223

中央機構編製委員會印發《關於副省級市若乾問題的意見》

的通知 ??226

中共中央、國務院關於地市州黨政機關機構改革若乾問題的

通知 ??228

中央辦公廳國務院辦公廳關於地市州機構改革中應注意的幾個

問題的通知 ??232

中共中央、國務院關於進一步加強土地管理切實保護耕地的

通知 ??234

附圖目錄 ?? 241

附錶目錄 ?? 244

後　記?? 247

精彩書摘

　　我國的城市有行政等級，且區域管理和城市管理界限不清
　　我國城市設置瞭行政級彆，按照行政等級的高低可以分為直轄市、副省級城市、地級市、縣級市和鎮，不同行政級彆的城市擁有的行政資源配置權力也不相同（見圖16）。這與國際上無行政級彆的自治城市有根本的區彆。當前，中國的城市行政層級設置存在著兩級製、三級製兩種形式。其中，兩級製主要包括市市轄區（市轄區是基層地方政府）以及縣（自治縣，縣級市）鄉（鎮）。三級製主要有四種情況：市縣（郊區）鄉（鎮）、設區的市縣（自治縣、郊區、縣級市）鄉（民族鄉、鎮）、自治州縣（自治縣、縣級市）鄉（民族鄉、鎮）。在上述城市行政層級中，三級製屬於具有主導性地位的普遍形式，即“市縣鎮（鄉）”以及“市區鎮（街道、鄉）”的結構，不同層級的城鎮之間存在領導和被領導的關係。國外城市一般不具有行政等級，在各個層級上，市鎮無論大小，在法律上一律平等；經濟實力雖相差懸殊，但在法律上擁有同樣的權利，不存在領導與被領導的關係。在我國等級化的城市管理體製下，其中一部分城市對於低級彆的城市有管轄權限。如副省級城市還要管轄行政區域內的其他城鎮，地級市也要管理著縣級市、縣和建製鎮等。這也是中國城市管理和區域管理體製區彆於國外大多數國傢的一個重要特徵。同時，這在一定程度上是中國行政區劃調整的內在原因所在。
　　三、相對自給自足的城市公共服務體係和基礎設施投入機製
　　由於當前的城市行政管理體製具有來自農業社會的傳統慣性，中國城市的財政收入機製和投融資機製基本是服務於本轄區內戶籍居民的。雖然基礎設施在轄區內不可避免地服務於外來人口，但是投資、運營以及管理主要還是按照計劃經濟的方式以行政區的名義來申請和獲得審批。比如，在財政轉移支付方麵，我國一些轉移支付是按照戶籍人口進行分配的。而隨著土地齣讓收入占地方財政收入比重的不斷提高，可用土地資源和能否獲得建設用地指標成為決定地方財政收入總量的重要因素，對前者來說，土地資源的數量是與本地人口密切相關的，後者在分配時戶籍人口數量也是重要的參照因素。因此，地方城市政府的財政收入帶有強烈的區域封閉色彩，且與本地戶籍人口總量具有密切關係，這也決定瞭中國城鎮化進程中城市作為一個區域，所擔當的責任和壓力。在財産稅占地方政府財政收入比重較高的國傢中，對人口的吸引力是決定本地財産價值的重要因素，地方政府樂於通過吸引人口來增加政府財政收入，樂於將人口作為重要資源。而在我國，正是這種特殊的資源供給方式，使得城市的開放度大大下降，人口這一重要資源往往被作為負擔，地方城市政府希望更多人口作為發展的勞動力資源要素，但是並不願為之承擔過多的公共服務成本支齣，要素的流通受到瞭極大的體製製約。
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