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編輯推薦

本書是“十三五”國傢重點齣版物齣版規劃項目、上海市新聞齣版專項資金項目《食品安全社會共治研究叢書》分冊之一。本書從綜閤、理念、體製、法製、機製、思維、戰略等方麵論述瞭食品安全治理創新的實現途徑和基本手段，從安全、問題、體製、法製戰略齣發，強調食品安全治理體係的完善、食品安全治理能力的強化、食品安全治理戰略的創新、食品安全治理文化的提升，為讀者提供瞭開闊的視野。本書可供從事食品安全研究的政府、高校、研究機構的專業人員藉鑒學習，也可作為高等院校相關專業的參考用書。

內容簡介

本書共包括“綜閤創新篇”“理念創新篇”“體製創新篇”“法製創新篇”“機製創新篇”“思維創新篇”“戰略創新篇”七章內容。“綜閤創新篇”介紹迎接食品安全治理的新時代、科學把握食品安全的概念與發展趨勢等內容；“理念創新篇”介紹堅守現代食品藥品安全治理理念等內容；“體製創新篇”介紹完善統一的食品藥品監管體製等內容；“法製創新篇”包括全力解決食品安全法製失靈、完善食品安全法律製度等內容；“機製創新篇”介紹創新食品安全治理機製、加快推進我國食品安全追溯體係建設等內容；“思維創新篇”介紹創新食品安全治理思維；“戰略創新篇”介紹創新食品安全治理戰略。

作者簡介

徐景和，北京大學法學博士，中國社科院法學所博士後，國傢食品藥品監督管理總局法製司司長、國傢食品藥品監管總局首席律師，曾擔任美國威斯康星大學法學院訪問學者。研究領域包括食品安全製度、公司治理製度、判例法律製度、司法鑒定製度等。目前從事食品安全的專項整治、綜閤評價、信用建設、應急處理和宣傳教育等方麵的工作。

目錄

第一章綜閤創新篇001
第一節迎接食品安全治理的新時代/003
第二節科學把握食品安全的概念/008
第三節食品安全治理創新的地位與價值/014
第四節關於食品安全的若乾思考/019
第五節食品安全治理的若乾理論視角/028
第六節最廣泛的利益相關者與最緊密的命運共同體/038
第七節科學把握食品安全的國際發展趨勢/042
第八節我國食品安全監管問題及對策/046
第九節積極探索我國食品安全監管理論體係/055
第十節加快建立全國統一權威的食品安全指數/067
第十一節食品安全的戰略地位與艱巨任務/077
第二章理念創新篇103
第一節堅守現代食品藥品安全治理理念（上）/105
第二節堅守現代食品藥品安全治理理念（中）/117
第三節堅守現代食品藥品安全治理理念（下）/129
第四節深化食品藥品安全風險治理認識/141
第三章體製創新篇155
第一節完善統一權威的食品藥品監管體製/157
第二節新世紀食品安全監管體製曆史沿革/168
第三節健康産品安全統一監管的曆史必然/182
第四節我國健康産品安全統一監管體製設計/187
……

前言/序言

走進新時代開闢新未來
食品安全是國際社會共同關注的重大問題。新世紀之初，我國食品安全事件多發頻發，社會各界高度關注，改革呼聲強烈。順應時代發展的需要，傾聽人民群眾的呼喚，2003年，我國對食品安全監管體製進行重大改革，組建國傢食品藥品監督管理局，拉開瞭新世紀我國食品安全改革的大幕。
我國的食品安全問題，是世界食品安全問題的縮影，也是我國社會問題的縮影。作為一個處於社會主義初級階段的發展中大國，麵對十三多億人口的巨大消費需求，有效保障公眾飲食安全，我國比發達國傢麵臨著更大的壓力，需要付齣更艱辛的努力。這是一場凝聚智慧、展示力量的偉大變革和創造。
美國肯尼迪大法官有句名言： 法律，是昨天的故事、今天的知識和明天的夢想。從事食品安全監管，深化食品安全改革，需要深入瞭解這場變革和創造的昨天、今天和明天。隻有把昨天、今天與明天有機地鏈接起來，理性思考、科學認知並積極探索，纔能在全球化、信息化、社會化的大時代中開闢齣一條體現中國智慧和中國方案的新道路。
一
從“安全”齣發。新世紀以來，我們對食品安全價值的認知，經曆瞭生命安全、公共安全、國傢安全和人類安全的四個階段。早期，食品安全屬於個體的生命安全，為個體的偶發事件，一般不會引發社會的普遍關注。今天，食品安全問題因觸點多、燃點低，極易引發社會關注，成為公共安全的重要組成部分。同時，食品安全問題作為非傳統安全問題，隨著時代的發展，已成為國傢安全和人類安全的重要內容，引起全社會甚至全人類的高度重視。與上述階段的變化相適應，對食品安全關注的主體也在不斷擴展。今天，食品安全已擁有最廣泛的利益相關者，需要建立最緊密的命運共同體。
從“問題”齣發。新世紀以來，我們對食品安全問題的認知，經曆瞭重大的社會問題、重大的經濟問題、重大的民生問題和重大的政治問題四個階段。“三鹿”奶粉事件前，食品安全問題被定位於重大的社會問題，人們更多從維持社會和諧、穩定和秩序的角度來認知食品安全。“三鹿”奶粉事件的爆發，使國人尤其是地方政府第一次真正認識到，食品安全問題關係著經濟的健康發展，不重視質量安全就不是科學發展。解決食品安全問題，必須轉變經濟發展方式，推動經濟結構戰略性調整。黨的十八大以來，隨著民生改善和健康中國的推進，食品安全問題被作為重大的民生問題提上日程。今天，食品安全關係著人民群眾生命健康安全，關係著經濟社會可持續發展，關係著中華民族的未來。食品安全問題已成為事關人心嚮背的重大政治問題，需要下最大的氣力，抓緊抓好、抓齣成效。
從“體製”齣發。新世紀以來，圍繞“科學、統一、權威、高效”的目標，我國不斷深化食品安全監管體製改革，走過瞭從分散監管、綜閤監管到統一監管的艱難過程。2003年國務院進行第五輪行政管理體製改革，組建國傢食品藥品監管局，負責食品安全綜閤監督、組織協調和重大食品安全事故查處。2008年國務院進行第六輪行政管理體製改革，國傢食品藥品監管局劃歸衛生部管理。衛生部負責食品安全綜閤監督，國傢食品藥品監管局負責餐飲服務食品安全監管。2010年國務院設立國務院食品安全委員會，其辦公室擔負食品安全綜閤協調的重責。2013年國務院進行第七輪行政管理體製改革，組建國傢食品藥品監督管理總局，同時加掛國務院食品安全委員會辦公室牌子，負責食品生産、流通和餐飲服務的監管和食品安全綜閤協調工作。經過十年的改革和探索，我國逐步邁入統一、權威的食品藥品監管體製。
從“法製”齣發。新世紀以來，我國堅持依法治國的基本方略，不斷夯實食品安全的法製基礎。2004年9月1日國務院發布《關於進一步加強食品安全工作的決定》（國發〔2004〕23號），提齣完善食品安全法律法規和部門規章，要求國務院法製辦抓緊組織修訂《食品衛生法》。2009年2月28日第十一屆全國人民代錶大會常務委員會第七次會議通過《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）。《食品安全法》體現瞭預防為主、科學管理、明確責任、綜閤治理的食品安全工作指導方針，明確瞭分工負責與統一協調相結閤的食品安全監管體製，為全麵加強和改進食品安全工作，實現全程監管、科學監管，提高監管成效、提升食品安全水平，提供瞭重要的法律製度保障。2013年，我國食品安全監管體製進行重大調整。國務院決定對2009年實施的《食品安全法》進行修訂，以解決食品安全工作中麵臨的突齣問題，進一步增強食品安全工作的科學性和有效性。2015年4月24日第十二屆全國人民代錶大會常務委員會第十四次會議審議通過瞭新修訂的《食品安全法》。新《食品安全法》確定瞭食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控製、社會共治，建立科學、嚴格的監管製度。該法被稱為史上最嚴的《食品安全法》。
從“戰略”齣發。新世紀以來，我國食品安全工作經曆瞭從監管理念到治理理念的重大轉變。2003年，國傢食品藥品監管局成立後，積極倡導食品安全治理理念。按照1995年聯閤國全球治理委員會的研究報告《我們的全球夥伴關係》，治理是各種公共的或者私人的機構協調其內部共同事務的諸多方式的總和，是使諸多不同的甚至是相互衝突的利益得以協調以至采取聯閤行動的持續過程。治理並不是對監管的否定，而是對監管的揚棄，它型構瞭從縱嚮型到輪狀型、從綫性型到網狀型、從命令型到互動型的新型關係，建立瞭多元、協同、互動、共享的新型關係，實現瞭從封閉到開放、從一元到多元、從被動到主動的重大轉變。從監管理念到治理理念，食品安全工作的視野更加開闊，力量更加匯聚，道路更加寬廣，前景更加美好，食品安全工作進入瞭新時代。
二
食品安全治理屬於世界性難題。有效破解這一世界性難題，需要進行係統的創新。創新是引領發展的第一動力。實踐啓示我們，惟創新者進、惟創新者強、惟創新者勝。新世紀以來，我國堅持問題導嚮，堅持立足國情，堅持國際視野，在食品安全領域進行瞭理念創新、體製創新、法製創新、機製創新、方式創新、戰略創新、文化創新等一係列重大創新。創新無禁區，創新無止境。正是這些充滿智慧和力量的創新，纔有效破解瞭食品安全領域的諸多難題，推動食品安全治理不斷走嚮深入。
理念是事物運行的靈魂，體現著對事物運行的哲學思考和應然判定。2004年，在《食品安全法》起草過程中，在追問食品衛生、食品質量、食品安全三者關係時，研究的路徑逐步從內涵外延式研究轉軌到理念變革式研究上。古希臘哲學認為： 一個新概念的齣現，絕不是事物內涵外延的簡單調整；一個新概念的齣現，往往標誌著一個新時代的到來。近年來，也有人主張： 一個新概念的齣現，往往標誌著一個新力量的産生。這一論斷啓示我們： 食品安全概念的齣現，預示著什麼時代的到來。或者說，什麼時代的到來，使食品衛生讓位於食品安全。結論必然是： 食品安全概念的齣現，標誌著風險治理、全程治理和社會治理新時代的到來。它錶明食品安全比食品衛生具有更深的基礎、更寬的領域和更高的視野，彰顯瞭食品安全工作科學性、社會性和政治性的有機統一。在這三大治理理念的基礎上，根據監管工作的實際需要，食品藥品監管部門逐步提齣瞭食品安全責任治理、效能治理、能動治理、分類治理、專業治理、陽光治理、簡約治理、審慎治理、智慧治理等基本理念。這些基本治理理念是風險治理理念的派生或者延伸。其中，風險治理理念的提齣在食品安全史上具有重要的轉摺點意義。因為找到瞭風險治理理論，就找到瞭食品安全治理的切入點、著力點和製高點。唯物辯證法告訴我們： 對立統一規律是做好食品安全工作的製勝法寶。在安全與風險的對立中，可以把握食品安全的奧秘；在安全與風險的統一中，可以掌握食品安全的精髓。
體製是事物運行的格局，體現著對事物運行的宏觀統籌和戰略安排。近年來，黨中央、國務院多次強調建立統一權威的食品安全監管體製。這充分體現瞭黨中央、國務院堅持以人民為中心的發展思想，對食品安全工作規律的深刻把握，對民生福祉和健康中國的高度重視，對廣大人民群眾呼聲的積極響應。研究食品安全監管體製，需要從普通商品與特殊商品、個體安全與公共安全、綜閤執法與統一監管、垂直管理與分級管理、集中監管與屬地監管、中國國情與世界趨勢等方麵進行科學把握。我國屬於發展中的社會主義大國，研究我國的食品藥品監管體製改革，須臾不可忘記這一基本國情。縱觀全球，獨立監管、統一監管和專業監管，已是食品藥品監管的基本定式。我國食品藥品監管體製改革應當始終堅持國際視野，尊重科學規律，順應時代潮流，傾聽人民呼喚，在世界舞颱上展示我國以人民為中心的社會主義大國的良好形象。
法製是事物運行的軌道，體現著對事物運行的規律把握和方嚮掌控。按照新時期中央有關食品安全“四個最嚴”的要求，食品安全各項製度的設計，應當有利於風險的全麵防控和責任的全麵落實，有利於體係的全麵推進和能力的全麵提升。《食品安全法》修訂過程中注重把握瞭理念與製度、體製與機製、體係和能力、政府與企業、中央和地方、監管與治理等多方麵關係，著重完善瞭企業主體、政府監管和社會共治三大製度體係，進一步增加瞭法律製度的科學性、統一性、協調性、針對性和可操作性。
機製是事物運行的動力，體現著事物運行的外在條件和內在要求。新世紀以來，在食品安全綜閤監督、綜閤協調階段，圍繞如何整閤治理資源、增強治理力量、激發治理動力，食品藥品監管部門開展瞭一係列治理機製的創新。從激勵和約束企業的角度看，先後推齣分類監管機製、信用奬懲機製、綜閤評價機製、績效考核機製、能力評價機製、典型示範機製、量化分級機製、責任約談機製、責任連帶機製、責任追究機製等；從激勵和約束部門的角度看，先後推齣溝通協作機製、信息通報機製、行刑銜接機製等；從激勵和約束地方政府的角度看，先後推齣綜閤評價機製、績效考核機製、典型示範機製、督查督辦機製等；從激勵社會的角度看，先後推齣有奬舉報機製、貢獻褒奬機製、信息公開機製等。這些具體、生動的機製，有力推動瞭食品安全治理從一元到多元、從分散到統一、從被動到主動的變革，開闢瞭食品安全治理的新境界。
方式是事物運行的方法，體現著事物運行的實現路徑和基本手段。新世紀之初，世界衛生組織曾指齣： 過去數十年，傳統的食品安全措施已被證明不能有效地控製食源性疾病。國際社會必須改變某些現行的方法，以確保適應全球食品安全齣現的新挑戰。在食品安全綜閤監督、統一監管的各階段，圍繞著如何轉變政府職能、提高監管效能、激發市場活力，食品藥品監管部門解放思想、開動腦筋，進行瞭一係列治理方式的探索，如默示許可、備案登記、後置審批、風險監測、駐點監督、遠程監控、飛行檢查、風險交流、召迴停售、風險控製等，這些鮮活、有效的方式，有力推動瞭食品安全治理從傳統到現代、從外延到內涵的轉變，開創瞭食品安全治理的新局麵。
三
黨的十九大提齣瞭我國已經進入中國特色社會主義新時代，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在新時代，人民群眾對食品消費的需求不會僅僅滿足於食品的安全保障，對食品的質量、營養、美味等將提齣更多更高的要求。亞裏士多德曾說過： 事業是理念與實踐的生動結閤。在新時代，滿足廣大人民群眾日益增長的美好生活需要，在食品安全領域，必須堅持新發展理念，通過係統改革創新，全麵提升食品安全保障水平。
完善食品安全治理體係。食品安全治理體係是對食品安全治理目標、原則、環境、要素、流程等的係統安排。隻有建立強大的食品藥品監管部門，纔能齣色地保護公眾的飲食用藥安全。而強大的食品藥品監管部門有賴於完善的食品安全治理體係。完善的食品安全治理體係包括政府監管體係、企業管理體係和社會共治體係。政府監管體係是在食品安全法製體係統籌下的食品安全標準、風險監測、風險評估、審評審批、檢驗檢測、執法檢查、信息公開等體係。企業管理體係是保障企業食品生産經營活動有效運行的質量安全管理體係，如GMP、HACCP等。社會共治體係包括風險交流、投訴舉報、信用奬懲等體係。隻有各方麵均立足於使命，加快完善相關治理體係，食品安全保障纔能有堅實的基礎。
強化食品安全治理能力。食品安全治理屬於基於風險的專業治理，沒有強大的治理能力就難以完成保障食品安全的艱巨任務。完善的食品安全治理體係為強大的食品安全治理能力提供瞭重要基礎，但強大的食品安全治理能力還需要優秀的管理人員。食品安全治理能力包括風險管理能力、依法監管能力、溝通協作能力、危機處理能力等，永遠是個開放的包容的體係。當前，應當按照職業化、專業化隊伍建設的要求，加快職業化檢查員隊伍建設，明確資質條件、培訓內容、考核要求、薪酬待遇等，加快打造一支政治堅定、業務精湛、作風優良、能力突齣的監管隊伍，最大限度地滿足新時代監管工作的需要。
創新食品安全治理戰略。食品安全治理戰略是指食品安全監管部門製定的有關食品安全治理工作的全局性、方嚮性的目標和策略。研究製定食品安全治理戰略，就是要進一步明確食品安全工作的發展目標、發展方嚮、發展重點、發展步驟和發展方法等，總攬全局、協調各方，更加積極主動地適應經濟社會發展和食品安全監管工作的需要，努力提升食品安全全麵統籌能力，不斷開創食品安全工作的新局麵。黨的十八屆五中全會和黨的十九大提齣實施國傢食品安全戰略。食品安全治理戰略涉及理念創新、體製改革、産業提升、科技支撐、標準提高、行業自律、社會共治、機製創新、方式變革、責任落實、國際閤作等內容。進入新時代，加快編製國傢食品安全戰略，有利於推動食品安全治理從微觀運作到宏觀統籌、從戰術運用到戰略統籌、從立足當前到謀劃長遠的曆史性轉變，全麵提升我國食品安全治理水平。
提升食品安全治理文化。食品安全治理是一項極富挑戰性的世界性難題。全麵提升我國食品安全治理水平，需要創新食品安全治理文化。因為“文化”是社會治理的“靈魂”。從全球的範圍來看，食品安全治理文化創新屬於食品安全治理創新體係中最為艱難、最具創造性、最富智慧的創新。文化是一個復閤體，包括知識、藝術、法律、宗教、習俗以及其他社會現象；文化是由社會環境所決定的生活方式的整體；文化是分層次的，包括物質層、製度層、心理層等形式；文化具有傳承性、滲透性、持久性等特徵。食品安全的治理使命、治理願景、治理價值、治理戰略等，是食品安全治理文化中最核心、最本質、最精髓的內容。偉大的食品藥品監管事業呼喚偉大的食品藥品治理文化。偉大的食品藥品治理文化孕育偉大的食品藥品監管事業。當前，應當深入貫徹落實黨的十九大精神，以高度的責任感和使命感，積極探索建立具有時代特點、體現中國特色、展示民族精神的食品藥品安全治理文化，進一步提升全社會食品藥品治理的凝聚力、創造力和戰鬥力。
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