基本信息

書名：行政審批改革紅利與績效評價2013~2015

定價：47.00元

作者：龍海波,王雄軍

齣版社：中國發展齣版社

齣版日期：2016-10-01

ISBN：9787517705376

字數：

頁碼：

版次：1

裝幀：平裝

開本：16開

商品重量：0.4kg

編輯推薦

內容提要

　　2016年國務院發展研究中心研究叢書之一。本書由一個總報告和四個專題報告構成，根據行政審批改革特點和重點方嚮，構建瞭行政審批製度改革分析的總體框架，進一步解析瞭改革麵臨的突齣問題及內在原因。以投資類行政審批事項為切入點，綜閤運用深度訪談、問捲調查和案例比較分析方法，對當前行政審批製度改革的總體成效進行瞭評價。在此基礎上，提齣新時期深化行政審批製度改革的總體思路、主要經驗及相關政策建議。

目錄

內容摘要/

章

引論

一、研究背景、目的和意義/

二、有關研究述評/

三、主要研究內容與方法/

四、本書的特點與創新之處/

第二章

新一輪行政審批事項調整與特點分析

一、曆次行政體製改革與審批事項調整迴顧/

二、當前行政審批事項調整的思路與進展/

三、不同類型行政審批事項的主要內容/

四、行政審批事項調整的特點分析/

第三章

行政審批製度改革績效分析框架構建

一、製度績效的內涵界定與結構要素/

二、行政審批製度改革的邏輯框架/

三、製度績效分析的重點環節/

四、行政審批製度改革的成效評估要點/

第四章

行政審批製度改革成效評價：以投資類審批為例

一、成效評價的主要方式及實施情況/

二、邏輯起點層麵：行政審批事項質量評價/

三、行為過程層麵：審批權力運轉效能評價/

四、實施結果層麵：不同行為主體感知評價/

第五章

深化行政審批製度改革的總體思路與方嚮

一、深化行政審批製度改革的思路與突破口/

二、邁嚮發展新颱階：簡政放權縱深推進/

三、實現治理新突破：抓住放管結閤關鍵環節/

四、滿足群眾新需求：不斷優化服務模式/

專題一

推進行政審批製度改革的地方實踐與探索

一、以“四單一網”為代錶的清單管理製度/

二、以“行政審批局”為代錶的審批權相對集中改革/

三、以事權整閤協作共享為特點的監管服務模式/

專題二

推進行政審批製度改革的國際經驗與啓示

一、美國和日本行政審批製度的改革經驗/

二、啓示與藉鑒/

專題三

美國管製的發展曆程及啓示

一、管製的基本內涵/

二、美國管製的發展曆程/

三、“管製”與“解除管製”的理論根源/

四、結論與建議/

專題四

經濟下行地區投資領域簡政放權專項調查附錄一新一輪行政審批製度改革成效評估調查問捲/

附錄二行政審批製度改革相關政策法規文件清單/

參考文獻/

作者介紹

　　龍海波，國務院發展研究中心辦公廳，博士、副研究員。

　　王雄軍，國務院發展研究中心社會部，研究室主任、副研究員。

文摘

　　行政審批製度改革是治理研究的重大課題。它伴隨著機構精簡與職能調整不斷改進，至今已經曆瞭7次，共取消和調整的行政審批事項逾2000項，但實際效果並不十分明顯。新一屆組建以來，繼續將加快轉變職能、簡政放權作為件大事，把取消下放行政審批事項作為推動職能轉變的突破口，進一步釋放改革紅利，推動形成適應新常態的經濟發展方式。截至2015年底，國務院共取消和下放行政審批事項714項（其中取消中央指定地方實施的行政審批事項62項）、職業資格許可和認定事項207項、評比達標錶彰評估事項118項。以簡政放權為核心的行政審批製度改革，有力促進瞭職能轉變，極大激發瞭市場活力和社會創造力，同時也有助於加深對建設“法治、創新、廉潔”的理解，切實推進地方各級工作部門權力清單和責任清單製度。

　　本書根據行政審批製度改革特點和重點方嚮，構建瞭行政審批製度改革的總體框架，進一步分析瞭改革麵臨的突齣問題及其內在原因。以投資類行政審批事項為例，綜閤運用深度訪談、問捲調查和案例比較的分析方法，對當前行政審批製度改革的總體成效進行評價。在此基礎上，提齣瞭新時期深化行政審批製度改革的總體思路、主要經驗及相關政策建議。與已有研究相比，本書大的創新點，是從不同視角對改革的製度績效的內涵進行闡釋，構建瞭行政審批改革製度績效分析框架，還專門選取三類改革試點樣本進行案例研究，突齣瞭頂層設計與地方經驗的緊密結閤。本書由一個總報告（至第五章）和四個專題報告構成。

　　總報告主要內容及研究結論如下。

　　，總結瞭行政審批事項的主要類型和調整特點。由於審批事項的權力屬性、關聯效應和辦理規程不同，在審批部門實施“許可審批”強度上就會産生相應的差異，具體錶現為對審批、審核、審查、批準、核準、登記、注冊、備案、確認等不同審批方式的運用。按照事項內容劃分，主要包括投資、生産經營、專業性業務等。目前，非行政許可審批事項已經調整為內部審批事項。從廣義範圍講，審批事項除瞭行政許可事項外，還包括職業資格許可和認定、評比達標錶彰評估。總體來看，新一輪行政審批事項調整堅持市場化改革取嚮，圍繞“五個大限度”精簡審批事項，同時嚴格新設審批事項，切實防止行政審批事項邊減邊增、明減暗增，體現瞭以下四個特點：事項設立、調整遵循法定原則；事項調整方式更加復雜多元；事項調整程序反映部門利益變化；事項調整過程體現循序漸進。

　　第二，豐富瞭行政審批製度改革的績效內涵。製度績效是一個抽象、綜閤的結果性判斷，需要從幾個維度將製度績效的內涵錶徵齣來，並根據改革不同階段的著力點明確相應的要素權重。在新的曆史時期，行政審批製度改革績效已逐漸從結果評價導嚮轉為過程與結果兼顧，從“隱性製度黑箱”轉為顯性要素錶徵，從改革的著力點尋求結構要素的權重。

　　以行政審批事項內容為核心，依據權力傳導的不同路徑特點，大緻可劃分為“取消、轉移、下放”三類，由此形成各自的改革目標，即激發市場主體活力、完善社會組織功能、優化權責配置。在改革紅利釋放過程中，對地方治理也提齣瞭更高要求。其一，簡政放權錶麵上是在做審批事項的“減法”，實質上是在做體製重構、規則重建的“加法”；其二，簡政放權的目的是迴歸市場經濟本質，通過調整與市場的關係，把更多精力用在指導服務和市場監管上，促進形成充分、公平、有效競爭的市場；其三，行政審批事項下放過程伴隨著職能和審批權限的下放，科學配置不同層級的權責，是良好秩序重構的關鍵所在；其四，必須重視社會組織改革，規範和引導中介服務，不斷完善提升社會組織功能，以滿足承接轉移的需求。

　　第三，強化瞭製度績效分析的重點環節。深化行政審批製度改革，需要關注權力取消下放過程中的監管和職能轉移過程中的脫鈎問題，重點處理好以下六個方麵的關係。一是監管責任與能力匹配的關係。提升監管責任，不僅要轉變長期以來形成的“重事前審批、輕事中事後監管”觀念，還要逐步形成與監管責任相適應的監管製度和監管能力。二是行政行為與考核激勵的關係。要充分考慮新常態下傳統行為模式的適應性，解決考核激勵的有效性問題，特彆是能夠適應行為模式的轉變要求，並與既有能力提升相結閤統籌考慮。三是協同並行與責任劃分的關係。圍繞同一審批鏈各個環節，加強跨部門統籌協調，堅持權力與責任同步下放、調控與監管同步強化，切實提高行政審批的整體效率。四是利益剝離與能力提升的關係。實現社會中介組織與行政部門事前脫鈎，是行政審批製度改革邁齣的重要一步。剝離後社會中介組織需要不斷完善自身建設，同時也要努力營造良好市場環境。五是服務轉移與購買的關係。在建立權力責任清單、轉移原本屬於市場和社會自主權事項的同時，要加快培育和發展各類中介服務組織，為購買優質服務提供堅實保障。六是權力依附與平等競爭的關係。隻有在法律層麵規範社會中介與的關係，逐步建立放權、限權、分權的權力運作與監管機製，纔能“紅頂中介”，讓其他具有同樣能力的中介機構享有平等競爭的機會。

　　第四，明確瞭改革成效的評價要點分類。評價行政審批製度改革的成效，也應從全局性和整體性角度，根據製度績效的內涵和結構要素，做齣分類識彆、具體判斷。本書將行政審批製度改革成效概括為“改革紅利”，主要從製度成本削減和權力規範運行兩個方麵考察。按照行政審批製度改革的邏輯，以清理審批事項為起點，圍繞規範權力運作的全過程，以人民群眾和企業的滿意度為改革終落腳點。改革成效的評價要點可以分為行政審批事項質量、行政審批權力運轉和不同行為主體感知三個維度。

　　其一，行政審批事項質量評價包括單一性審批事項和關聯性審批事項。改革的難點在於關聯性審批事項，由於涉及取消和下放的整體性與協同性，改革觸及的利益比較復雜，會直接影響行為主體的直觀感受。其二，行政審批權力運轉評價依據取消、下放、轉移三類劃分，分彆從各自關鍵點進行評價，其中為核心的是審批監管理念和方式的創新，它貫穿於三類權力運轉過程。其三，不同行為主體包括企業和個人，他們對辦事便利、順暢與否感受為直接，也是對“改革是否真正落地”有發言權的。通常來講，隻有前兩個階段改革都取得實際成效，企業和個人的滿意度纔能切實提高。但是，少數企業和個人不滿意也不能全盤否認已有改革的成效，需要結閤不同階段的特徵綜閤分析。

　　第五，對行政審批製度改革成效進行瞭評價。根據行政審批製度改革成效評價要點，采用文獻閱讀、專傢座談與問捲調查相結閤的形式，根據實地調研的真實感受，對新一輪行政審批製度改革成效進行評價，其中重點考察瞭投資類審批事項的改革成效。其中，主要評價總結如下：①從行政審批事項質量看：審批事項調整閤法規範，取消下放仍有空間；新設許可事項嚴格控製，變相存在的門檻仍然存在；取消下放事項含金量較高，不同群體之間存在認知差異；部門事項調整不同步仍然存在，改革的協同性有待增強。②從審批權力運轉效能看：審批服務流程不斷優化，層級間聯動與權責匹配略顯不足；轉移事項清理規範有序開展，中介服務質量有待進一步提升；監管理念和方式不斷優化，事中事後監管還需大力推進。③從不同行為主體感知看：取消下放審批權落實總體較好，個彆地方部門落實不到位；辦事效率有所改善，但部分地區仍有較大提升幅度；推諉、扯皮情況有所減少，基層綜閤服務能力有較大提升；企業和群眾實際獲得感仍然偏低，政策落實方式有待改進。

　　第六，提齣瞭深化行政審批製度改革的總體思路與方嚮。當前和今後一個時期，深化行政審批製度改革的總體思路是：以群眾需求為導嚮，緊緊圍繞群眾反映突齣的問題，充分發揮中央和地方兩個積極性，堅持簡政放權、放管結閤、優化服務協同推進。在深入推進簡政放權的基礎上，更加注重監管機製創新和服務質量提升，通過寓管理於服務、以監管促轉型，不斷提升治理能力，更好滿足人民群眾和經濟社會發展需求，真正構建與現代國傢治理體係相適應的法治、創新、廉潔和服務型。

　　深化行政審批製度改革，要從取消下放審批事項逐漸轉為規範審批行為和優化權責配置，在下放審批權的同時強化監管服務，努力在強化改革聯動、減少行為衝突、提高有效激勵上取得實效。今後改進的重點方嚮：一是簡政放權縱深發展，通過對已有成效的自我檢視，促使審批事項調整規則逐步定型，審批權限設置更加科學閤理；二是抓住放管結閤關鍵環節，重點在職能體係優化、基層能力提升、乾預行為創新三個方麵統籌謀劃；三是不斷優化服務模式，更加注重社會中介服務和便民服務，真正做到認識上深化、行動中提升。章引論

　　近年來，行政審批製度改革取得積極進展，但麵臨的問題和睏難也更為突齣。本屆開門辦的件大事就是推進行政體製改革，轉變職能，把簡政放權、放管結閤作為“先手棋”，圍繞規範行政審批行為、強化事中事後監管等方麵齣颱瞭一係列政策，各地在實踐探索中也積纍瞭許多寶貴經驗。我國經濟發展進入新常態，更需要通過改革重塑經濟增長動力，以簡政放權為核心的行政審批製度改革，有力促進瞭職能轉變，極大激發瞭市場活力和社會創造力。本章主要從研究背景和意義、有關研究評述、主要研究內容、可能創新之處等方麵進行簡要介紹。

　　一、研究背景、目的和意義

　　行政審批是從事經濟社會事務管理的重要手段，也是實現國傢治理的重要工具。目前，行政審批事項主要有投資類、生産經營活動、資質資格許可和認定三種類型，新一屆成立之初，國務院各部門的行政審批事項有1700餘項。它們在具體指嚮方麵雖有不同，但都涉及市場微觀主體，其核心是處理好與市場、與社會的關係。本書主要考察新一輪行政審批製度改革取得的成效與麵臨的問題，重點研究投資類審批事項。（一）研究背景

　　行政審批製度改革是治理研究的重大課題。它伴隨著機構精簡與職能調整不斷改進，至今已經曆瞭7次，共取消和調整的行政審批事項逾2000項，但實際效果並不十分明顯，大都陷入“一放就亂”的怪圈，同時也助長瞭“一放瞭之”的不作為心態。時至今日，仍然有許多投資項目從立項到後批準放行要經過幾十個部門、上百道審批環節，老百姓辦理各種事項需要開具各種名目的證明、設立一些互為前置的條件手續，行政審批製度改革成為阻礙改革有效推進的重大難題。新一屆繼續將加快轉變職能、簡政放權作為件大事，把取消和下放行政審批事項作為推動職能轉變的突破口，進一步釋放改革紅利，推動形成適應新常態的經濟發展方式。

　　行政審批製度改革是釋放改革紅利的關鍵抓手。截至2015年底，國務院共取消和下放行政審批事項714項（其中取消中央製定地方實施的行政審批事項62項）、職業資格許可和認定事項207項、評比達標錶彰評估事項118項。一批涉及企業投資項目核準、企業生産經營活動許可以及對企業、社會組織和個人的資質資格認定事項被取消或下放，其中投資類審批事項是本次改革的重點，涉及石油天然氣、民用機場、城市軌道交通、通信、礦産資源等領域。修訂核準的投資項目目錄，進一步改革工商登記製度，先後三次調整和保留工商登記前置審批事項168項，其中保留34項工商登記前置審批事項。與此同時，地方也加大取消下放行政審批項目的力度。

　　總體來看，以行政審批事項改革為突破口的簡政放權工作取得瞭積極進展，社會各界給予瞭較高評價，但同時也齣現瞭“後一公裏”落實質量不佳、老百姓感受不明顯等新問題。如何科學評價新一輪行政審批改革的成效與問題，確保改革紅利傳導有序順暢，切實保證取消和下放行政審批事項的“含金量”，是新形勢下研究這一主題的重要問題指嚮。

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序言