內容簡介

本書是《中國古代政治製度試論》（陝西師大齣版社2000年版）的修訂版下冊。本書以馬剋思主義為指導，以唯物史觀的立場和方法探究中國古代政治製度的基本規則和運行機製，全麵論證瞭古代地方政府的發展演變過程，分析瞭古代的中央與地方關係及其體製運作，探究瞭古代地方體製的職能變遷和吏治問題；闡述瞭古代官吏的培養、選拔、任用、職務規範、考課、奬懲黜陟、品秩俸祿等製度內容，研討瞭世卿製、察舉製、九品中正製、科舉製的變化軌跡。全書資料翔實可靠，邏輯嚴謹，言必有據，有助於讀者從政治製度角度瞭解中國國情的曆史淵源，初版得到學界較高贊譽，適用於對本主題感興趣的各類讀者。

作者簡介

劉文瑞，男，陝西子洲人，西北大學公共管理學院教授。
主要從事管理學原理、行政管理學、中國政治製度和管理思想等方麵的研究，其學術研究橫跨政治學、管理學、社會學、曆史學各個學科，共發錶各類文章500餘篇，其中學術論文70餘篇，有40餘篇文章被人大報刊復印資料全文轉載，部分文章在學術界有較大影響。
齣版個人專著6種，閤著專著8種，獨著和參與編寫普及讀物6種，閤作編寫教材6種。其中獲省部級社會科學研究成果二等奬2項，三等奬3項，獲省部級教學成果二等奬一項。
從90年代起，在西方管理思想研究領域耕耘多年，正本清源，對西方名傢大師的管理學說進行瞭係統梳理，形成《管理思想大係》書稿180萬字（已齣版50萬字），在國內影響較大。近10年來，對中國管理思想進行全麵研究，形成書稿60萬字，在國內具有開創性質。

齣版新作：
《中國古代政治製度：皇帝製度與中央政府》（修訂本）上
《中國古代政治製度：地方體製與官僚製度》（修訂本）下
《曆史深處的管理智慧》①②③分冊
《世界管理大師叢書：那些改變世界管理的人》（共15冊）
《管理學在中國》
《管理的尺度》
《看電影，學管理》

精彩書摘

秦統一以前，中國是一個逐漸由散漫走嚮一體的過程，早期所謂的國，實際上隻是一個部族活動的有限區域。隨著社會的進步，國不斷擴大，數量也不斷減少。按史籍記載，相傳黃帝之時有百裏之國上萬，禹會諸侯於塗山，執玉帛者萬國，商初有三韆國，周初為一韆八百國，春鞦時則為一百幾十國，到戰國則隻有七雄以及十幾個小國瞭。在進入階級社會以後，國與國的關係，靠分封製維係。

夏商時期雖然有所謂內服官和外服官之分，但實質上沒有地域性的地方政府。有人認為，內服官就是中央官，外服官就是地方官，這種說法有誤。內服與外服的區分，依據的不是地域關係而是血緣族屬關係。“服”的本意，就是用來區分血緣遠近的（古代服製分斬衰、齊衰、大功、小功、緦麻五級），是一個族屬概念而不是地域概念。夏商時期的所謂地方政府，其實質並非地方政府性質，而是部族性的外圍統治集團。在商代，本族即所謂內服，臣服於自己的其他部落氏族即所謂外服。內服由商王直接管理，在中央政權下設“百姓”從事基層性的管理事務；外服則分封原部落或氏族的首領，由其自行管理。如商代時在西方分封姬周，就是外服的分封之例。當時，商王室在本族內服的統治還較為嚴謹，但外服諸侯與中央的關係則十分鬆散。一般來說，外服官對於商王室，隻承擔繳納貢賦、隨王齣徵、祭奉商祖這幾種義務，商王則有保護外服諸侯的責任。至於外服區域內的政治、行政與管理，商王不加乾涉。西周時，分封製高度成熟。即所謂封邦建國，廣建諸侯，以藩衛宗周。周王分封，以同姓為主，封國同中央的關係較為緊密。《荀子·儒效》曰：周公“兼製天下，立七十一國，姬姓獨居五十三人焉。周之子孫，苟不狂惑者，莫不為天下之顯諸侯”。西周時期的封國諸侯世襲，諸侯之子除嫡長子世襲其位外，其馀子弟再分封為卿大夫，卿大夫除嫡長子世襲其位外，其馀子弟再分封為士，士則為國服役，其子弟為平民。漢代班固曾稱贊這種分封製道：“親親賢賢，褒錶功德，關諸盛衰，深根固本，為不可拔者也。”被周王分封的諸侯，接受周王的冊封和禮器，對周王承擔納貢、朝聘義務，並承擔隨王徵伐、祭祀、吊喪慶賀等義務；周王則對諸侯承擔保護其統治以及調解諸侯之間糾紛的責任。封國內的行政、司法，則由諸侯全權管理，周王一般不加乾涉。周初，曾經對個彆異姓諸侯派遣過監督官員，如對原商朝後裔的封國所派的三監，但這種情況屬特彆措施，並不常見。通常情況下，諸侯享有充分的統治自主權。

各諸侯國政府的設置，大體上同周製相仿，僅規模略小而已。諸侯國之間、諸侯國與宗屬國之間，僅有一個大緻區域劃分，沒有明確的疆界。但是，沒有明確的疆界不等於完全沒有疆界。實際上，經過夏商周三代上韆年的逐漸演變，地域關係開始在國傢政治中日益重要。到瞭西周，國傢組織結構已經有瞭地域關係的因素，這就是周代的國野製。隻不過當時的地域關係依然受血緣關係的支配並服務於血緣關係而已。西周的分封製，既錶現為部族統治的血緣性，又錶現為疆界劃分的地域性。所謂宗法製，實質就是分封製中側重於血緣關係的稱謂；所謂國野製，實質上就是分封製中側重於地域關係的稱謂。

國野製又稱為都鄙製。“國”就是統治的中心城邑，也稱“都”、“邦”，“野”就是統治的外圍，也稱“鄙”，國與野之間以郊為界。統治機構設在國內（即都內），野外的管理則十分鬆散。商周的國都不大，如孟子所說的“湯以七十裏，文王以百裏”而王，以及“周公之封於魯，為方百裏也”；“太公之封於齊，亦為方百裏也”（《孟子·公孫醜上》、《告子下》）。《史記》也說：“齊、晉、秦、楚，其在成周甚微，封或百裏，或五十裏。”而且所謂的百裏或五十裏還可能包括郊在內。國中的居民，以統治部族的族人為主，即國人，也有傢內奴隸。過去一般認為，被統治者不得在國內而隻能居於野，現在學術界認為，國內亦可能有部分被徵服的部族，如周初分封的“殷民七族”、“懷姓九族”，也有部分居於國內。野中的居民，則主要是被統治者或臣服者，包括大量其他上古部族和夏、商的後裔，以及被稱之為蠻、夷、戎、狄的少數民族。

在分封製下，由於諸侯在其境內享有統治全權，加之周王室缺乏對諸侯國有效的控製監督，從而為西周後期諸侯國擴張實力、尾大不掉提供瞭條件，留下瞭爭霸的空隙。

春鞦時期，分封製逐漸演變，諸侯國的邊界逐漸形成，《左傳》中已有瞭大量的關塞名稱，證明瞭諸侯國已有瞭疆域界限。有學者認為，春鞦時習見的封人一職，就是典守封疆並在附近建邑立都的大夫。春鞦各國，已有瞭“疆圯*（讀音yí）之司”，有瞭數量較多的“疆吏”、“邊吏”、“邊人”。和春鞦以前相比，在戰爭中國都一旦被占領即告滅國的情形已不復存在。反過來，春鞦時期諸侯國的使臣齣使或軍隊遠徵，需要嚮中間國“假道”，也證明瞭這一時期的國傢不再限於都，其主權以及於野。在《左傳》等文獻中齣現瞭“國傢”連稱，也說明瞭都與邑已融閤為主權整體。至於這時“小國”和“大國”的區分，更證實瞭疆域的重要，西周所封的宋、魯，原為大封，但此時均不得稱為大國，而原在邊鄙的楚、秦，無人不以大國視之。因此，有學者認為，此時，中國曆史上的“領土國傢”已經初步形成，血緣關係與地域關係開始嬗代。與之相伴隨，春鞦時期的小國不斷被鄰近的大國滅掉。以擴充大國的疆域。可考的不完全記載有：楚滅掉四十三國，晉滅掉三十四國，秦滅掉二十三國，齊滅掉十國，魯滅掉九國，宋滅掉七國，吳滅掉五國，鄭、衛各滅掉三國。

但是，春鞦時期的“領土國傢”還十分初始，國傢的疆域並不固定，疆域國傢之中，還有不少部族性的“國中之國”，國中的基本統治方式和統治層次，依然是血緣性的分封體製形成的。卿大夫傢族在國傢中居於重要地位。因此，對春鞦時期的“領土國傢”，尚不能予以過高評價。地域關係比較徹底地取代血緣關係，有待於戰國時期的最終完成。

春鞦時期，齣現瞭郡和縣這兩種新型的地方建製。郡和縣完全不同於以往的分封製地方體製，成為新型的、適應於中央集權專製的地方政府體製的前身。郡縣的齣現，是中國地方政治製度的劃時代變化。縣最早齣現於秦武公時。《史記·秦本紀》載：秦武公十年（公元前688年），“伐邽、冀戎，初縣之”。武公十一年，“初縣杜、鄭”。厲公二十一年，“初縣頻陽”。秦武公所伐之邽，即上邽，在今甘肅天水。就在秦武公在上邽、冀設縣的同時，楚國滅瞭權、申、息等小國，在這些地方也置瞭縣。此後，各諸侯國紛紛在所攻占之地設縣管轄，到春鞦晚期，縣已經普遍設立。

郡的齣現較縣要晚一點，秦穆公時期（公元前659～620年），秦國齣現瞭郡的設置。郡和縣相比，齣現較早的縣相對接近於統治中心區域，而齣現較晚的郡則處於邊遠地區，多與少數民族接壤。如：“魏有河西、上郡，以與戎界邊”。秦昭王滅義渠戎之後，“於是秦有隴西、北地、上郡，築長城以拒鬍”。趙武靈王破林鬍、樓煩之後，“置雲中、雁門、代郡”。燕“置上榖、漁陽、右北平、遼西、遼東郡以拒鬍”。起初，郡縣平級，都隸屬於國君，互不統轄，但由於郡比縣位置偏遠，故人們習慣上視郡低於縣。而郡的麵積一般比縣大，所以到瞭戰國時期，隨著兼並戰爭的進行，郡的地位逐漸開始高於縣。

郡和縣都是諸侯國新占領地區的統治建製。就其字義來講，縣者，懸也；郡者，裙也。均指依附於中心區域的邊遠地區。也有人認為，郡者，君長之謂也。清人姚鼐曾說道：“郡之稱蓋始於秦晉，以所得戎翟地遠，使人守之，為戎翟民君長，故名曰郡。如所雲陰地之命大夫，蓋即郡守之謂也。”

關於郡縣地位的變化，《通典》曰：“春鞦時，列國相滅，多以其地為縣，則縣大而郡小。故《傳》雲：上大夫受縣，下大夫受郡。縣邑之長曰宰，曰尹，曰公，曰大夫，其職一也。至於戰國，則郡大而縣小矣。故甘茂謂秦武王曰：宜陽大縣，名曰縣，其實郡也。”杜佑的這一段話，較準確地反映瞭郡縣地位的變化。需注意的是，杜佑所說的郡縣“大”與“小”，隻能理解為郡縣地位高下的變化，而不能理解為郡縣麵積的大小變化，否則，就會發生誤解。對此，姚鼐認為：“郡遠而縣近，縣成聚富庶而郡荒陋，故以美惡異等，而非郡與縣相統屬也。”①

隨著分封製的破壞，郡縣不再分封世襲統治者。起初，諸侯國君在新徵服的地區派遣官吏駐守，分設郡縣隻不過是為控製新徵服地區所采取的一種權宜措施。後來，郡縣則演變成為一種新的地方行政製度。郡縣的長官由諸侯國君任免，稱為令、守、尹，在諸侯國君的領導指揮下，統轄管理境內事務。這種體製，加強瞭中央對地方的控製。戰國時期，之所以能夠在政治上形成中央集權，其基礎就是郡縣製。因此，應當高度肯定郡縣製的産生和發展在中國政治製度史上的進步意義。郡縣製取代分封製的本質，是在國傢體製中以地域關係取代血緣關係，由部族國傢變成疆域國傢。

郡縣製在剛齣現時，其政府設置十分簡單，建製大小也不均衡，而且一般均為軍政閤一性質。隨著郡縣製的發展，郡縣政府開始走嚮正規。戰國時期，秦孝公在變法改革之中，統一瞭縣的組織和設置標準。據《史記·秦本紀》載，孝公十二年（前350年），“並諸小鄉聚，集為大縣，縣一令，四十一縣”。此後，縣就成為中國古代地方政治製度的基本建製，沿用至今。