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內容簡介

《監管的藝術》是哈佛大學肯尼迪政府學院馬爾科姆·K·斯帕羅教授在公共管理領域的一部經典之作。中國保險監督管理委員會政策研究室副主任周道許博士將此書翻譯成中文，由中國金融齣版社於今年11月正式齣版發行。該書匯集瞭美國監管領域的經典案例，闡述瞭美國監管創新的主要趨勢。作者精闢地指齣：監管的本質就是在個人利益和公共利益之間尋求恰當的平衡；監管對於社會機體的健康運行是必不可少的；以風險控製戰略為核心的監管機製是監管藝術的精髓。
“《監管的藝術》結閤美國稅收、環保和警務等多個領域的政府監管案例，介紹瞭美國監管改革的背景和監管技術的最新發展，探討瞭監管的不同理念以及監管績效評估的不同方法。該書對美國的監管案例分析和理論概括，在理念和方法上，對我國轉變政府職能、做好市場監管工作具有啓發和藉鑒意義。”

作者簡介

周道許，男，1966年7月生，漢族，金融學博士，副研究員，中國保險監督管理委員會政策研究室副主任。第十屆全國青聯委員，第九屆北京青聯委員，中國社會科學院保險與經濟發展研究中心副理事長，北京航空航天大學兼職教授，首都經濟貿易大學客座教授。在全國性學術刊物發錶論文30餘篇，齣版專著譯著十餘本。
1989年畢業於華中農業大學獲經濟學學士和農學學士雙學位，1992年在中國人民大學獲經濟學碩士學位，1999年在中國人民大學獲金融學博士學位。2005年10月參加瞭哈佛大學肯尼迪政府學院監管理論的政策與實踐培訓班。
先後在商業部、中國農業銀行總行、中國農業發展銀行總行、中央金融工委、中國銀監會和中國保監會等政府機關和金融機構工作。

精彩書評

作為美國監管理念和實踐發展的生動再現，《監管的藝術》描繪瞭監管
改革從強製執行走嚮自願服從；從消極的迴應策略走嚮積極的先發製人策略
；從對抗走嚮閤作；從疲於奔命的“兵來將擋，水來土掩”走嚮以風險控製
戰略為核心的”問題解決”的總體趨勢，對我國金融監管可以提供有益啓迪
和深刻洞察。
——焦瑾璞 （中國人民銀行研究局副局長）
我們國傢的金融監管正在實現從管理型嚮監管型轉變，這種轉變需要在
不斷適應政府追求法治目標，改善經濟環境，力促金融創新，確保金融穩健
的背景下逐步完成。《監管的藝術》最集中的價值在於找到金融監管最重要
的問題並提齣一些經驗性的並非一般理論的解決方法。除瞭曆史局限因素，
其方法論和實踐價值都非常值得關注。
——黃毅 （中國銀監會政策法規部主任）
全球範圍內，關於監管的討論越來越受到廣泛的關注。人們在探討監管
的科學性問題，例如，如何以最低的監管成本取得最高的監管效率；同時，
人們也開始探討監管的藝術性問題，例如，如何在約束行為規範和鼓勵行業
的發展與創新之間找到一個良好的平衡。無疑，有關監管的問題具有高度的
重要性和復雜性，希望《監管的藝術》一書能對這些問題的探討提供有益的
藉鑒。
——祁斌 （中國證監會研究中心主任）

目錄

序一／1
序二／5
前言／7
緻謝／13
引言／1
第一部分 監管實踐麵臨的挑戰／17
第一章 監管承受的壓力／19
第二章 不同的監管理念／33
第三章 黨派政治對監管的影響／49
第四章 顧客導嚮型監管模式：優點和局限／59
第五章 監管流程的改進：優點和局限／73

第二部分 新興的監管藝術／87
第六章 監管創新／89
第七章 監管改革的要素／109
第八章 監管績效的衡量：追求有價值的結果／119
第九章 問題解決：與眾不同的監管模式／135
第十章 問題解決的階段／149
第十一章 問題解決式監管的基礎／169
第十二章 問題解決式監管的經典案例：波士頓槍械解決方案／l87
第十三章 監管的迴應、預防及前攝策略／197
第十四章 監管服從策略中的平衡與整閤／211

第三部分 風險控製式監管技巧／221
第十五章 風險控製式監管的核心／223
第十六章 風險控製式監管所需的資源和空間／241
第十七章 監管中的自由裁量權／255
第十八章 風險控製式監管中的信息管理：信息與分析／273

第四部分 績效衡量與結論／299
第十九章 衡量風險控製式監管的績效／301
第二十章 聯結風險控製結構／313
第二十一章 結論／329
詞匯對照錶／335
後記／353

精彩書摘

監管實踐的含義
綜上所述，這些不斷纍積的壓力對監管體係施加瞭相當大的扭麯力，而
且還將繼續如此。很難想像對監管閤理性和成本有效性的要求會在某天突然
減少。然而，在改革的爭議過程中，人們很容易獲得這樣的印象，那就是結
構上的壓力隻能通過改革法律加以緩解，在監管機構工作的蕓蕓眾生則與解
決方案毫不相乾。法製框架的改變可能經年纍月——或者根本不會改變。美
國環境保護署可能會在下一個十年內頒布一部綜閤性的以風險為基礎的新法
令，也可能不會。擬議法規可能不得不符閤更加嚴格的成本收益標準的要求
，也可能不必如此。
同時，監管人員又應該如何作為？如果法律框架保持不變，他們還能提
供什麼？順便說一句，為瞭更具權威性，用成本一收益分析研究監管人員藉
以促使被監管對象遵紀守法的眾多方法是閤理的嗎？有一些方法可能根本沒
有效率或效果，隻會挑起無休止的爭鬥卻又無法實現預期收益；而其他方法
則可能相當迅捷，相對來講少一些麻煩並使資源得以有效利用。在成本收益
計算中，隻需要將被監管對象的遵紀守法視為既定的前提嗎？我們考慮過可
用的自願服從管理技巧嗎？當然，與監管有關的絕大部分成本都是由監管人
員的行為決定的。
改革的倡議者似乎更清楚他們從立法者，而不是監管人員那裏能得到什
麼。即使那些對特定問題持有相同看法的人也會對監管實踐給齣不同的建議
。例如，看看菲利普·霍華德對使用自由裁量權的看法。他抨擊過多的、麵
麵俱到的監管法規扼殺瞭美國的創造力，並指齣核心問題在於關鍵因素——
人的判斷力的運用——的缺失。他基於廣為采納的“政府應該獨立裁決並且
不帶偏見”的信條指責瞭現行監管中人的判斷力的缺失①。他對於給政府官
員更大的自由裁量權也有所顧慮，但這正是他的明確建議。“給政府官員適
度的自由裁量權也許是個招人反對的想法，但這正是讓他們自由工作的唯一
方法，也是讓我們知道誰應該受到責罰的唯一方法。”①
經濟發展委員會下屬的研究與政策委員會（一個行業組織）在1998年的一
份報告中也錶現齣瞭明顯相同的論調。它建議首先使用市場機製，最後再使
用命令一控製式的監管方式，並對擬議法規進行嚴格的成本一收益分析。②
在監管人員行為方麵，與霍華德不同，它發現“國會往往賦予監管人員過寬
的權力，因為它無法或不願在立法過程中解決不同目標之間的重要衝突，而
把衝突的解決交給監管人員。結果，管理人員就有足夠的餘地做齣無法預料
的監管行為”③。因此，它建議“監管權力的應用不應該無規律可循，國會
對監管機構的授權應該受到約束，以保證這一點”。
一位評論傢認為，監管係統之所以失效是因為官員們無權根據自己的判
斷行事。另一位評論傢則認為，不能賦予官僚自由裁量權，而是需要約束他
們以防止他們專製地、反復無常地行事。但奇怪的是，監管人員和執行人員
每天都在行使他們的判斷和自由裁量權。過去如此，將來亦復如此。即使受
到諸如“如果你看見瞭，你就得將其傳喚齣庭”這樣的限製性法規的約束，
檢查人員們也還是可以選擇是否視而不見。他們甚至可以選擇以後再看，從
而為事前糾正提供機會。
既然事實上的自由裁量權——監管靈活性的一種錶現形式——的行使是
司空見慣的行為，那麼為什麼美國環境保護署的律師們還會覺得達成第40號
協議如此睏難呢？我猜測這是因為他們不得不將它寫下來。隻要監管人員還
延續著在任何地點都公平執法這一神話，他們在迴答“為什麼起訴我？”這
一問題時所給齣的解釋就隻能是“因為你破壞瞭法律”。如果自由裁量權主
要是由基層人員非正式地行使的（甚至無須記錄在案），則無論機構還是其管
理人員都無須對自由裁量權的使用做齣解釋。
但是，如果監管部門的管理人員承認自由裁量權的行使司空見慣且不可
避免——在此過程中伴隨著一係列的戰略選擇——包括以哪部法律為依據、
哪種形式的守法更有價值、使用哪種方法等——這些管理人員就得解釋他們
在決策中所采用的標準，可能還得對在組織中分配或約束自由裁量權的管理
體係進行描述。像霍華德這樣很難抑製自己對官僚的藐視的評論傢，不得不
更詳細地解釋他們希望監管人員以怎樣的、區彆於現在的方式行使自由裁量
權。這樣的討論涉及瞭監管實踐的核心。
為監管實踐確立規則
因為改革者的壓力大多集中在法律的本質上，從業人員或許會希望藉口
“不在我們的控製範圍之內”或“與我們無關”而忽略這場爭論。但是，與
其被動地等待這些壓力消失並把它們留給立法者去爭論，監管人員不如從這
些壓力中汲取對監管實踐具有啓迪作用的信息。這樣的信息太多瞭。
——是的，有太多的法律規章，也有太多的違法亂紀。因此監管人員必
須選擇執行何種法律和規則，並應準備好嚮公眾解釋他們做齣這些選擇的依
據。
——是的，司法和行政體係受到瞭嚴重的阻礙。因此監管人員應該謹慎
地使用那些成本較高和較麻煩的方法，並設計藝術性的、節約資源的方法對
相關行為施加更為廣泛的影響。
——是的，現行法律沒有在不同風險之中閤理分配監管資源和注意力。
因此監管人員在做齣戰略選擇和資源分配的決策時應該盡可能地糾正這些不
足。
——是的，法律經常會過時。因此監管人員應該忽略那些過時的或不重
要的法律，在解決新問題和新風險中發揮首創精神——即使是在這些問題和
風險得到法律認可之前——以此獲取公眾支持。
P29-31

前言/序言

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