編輯推薦

?★探索破解中國社會焦點問題的必然路徑。司法公正、城市化問題、醫療改革、網絡金融、環境危機……

★法學傢告訴我們如何在法治下推進國傢治理體係與治理能力改革，讓我們看清影響中國未來發展關鍵問題的走嚮！

內容簡介

司法公正、城市化問題、醫療改革、網絡金融、環境危機……中國全麵深化改革階段的眾多焦點問題如何破解？法學傢告訴我們如何在法治下推進國傢治理體係與治理能力改革，讓我們看清影響中國未來發展關鍵問題的走嚮。

作者簡介

何兵，中國政法大學法學院副院長、教授、博士生導師，中國法學會案例法學研究會副會長。先後從事民事訴訟法、行政法與行政訴訟法、國傢賠償法等課程的教學，主要作品有《利害的分配：我們身邊的法律》《現代社會的糾紛解決》《行政法案例研習》（主編）等教材、專著類7部，《行政權力的結構與解構——一個個案解析》《永不鬆懈》《人民陪審員：我的經驗與感悟》等論文類70餘篇。

精彩書評

我認為，我們的法律應該是有靈魂的，這個靈魂就是對特殊群體的特殊關照。可以想象，如果法律沒有靈魂，那麼這個社會就喪失瞭童心和天真，而社會是需要這樣的童真的。

——皮藝軍（中國政法大學青少年犯罪與少年司法研究中心主任）

醫生的經濟條件很差，社會地位極低，與其這樣，還不如去賣藥。所以，很多應屆畢業生包括醫生都去賣藥瞭。如何留住他們？第1，讓公立醫院開更多的口子，取消所有醫療領域裏的編製；第二，提高社區醫院醫生的待遇，建立社區醫院與公立醫院的雙嚮流動機製。

——劉國恩（國務院醫改專傢谘詢委員會委員）

現代城鎮化的轉型是中國現代化轉型過程中的一部分，而現代化轉型最核心的東西是社會結構和關係的重新調整。也就是說，每個人和國傢的關係以前是三六九等的，現在人民都一樣瞭！隻有在這方麵進行調整，纔能從根子上把舊有的城鎮化模式邏輯慢慢改變，纔真正有可能使中國從傳統的不可持續的城鎮化老路邁嚮可持續、更公平、更有效的城鎮化新路。

——宣曉偉（國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員）

我們應該清楚地認識到，P2P、眾籌並不是天然就和非法集資聯係在一起的，而是人為的事情。對於這些，我們要做的恰恰是嗬護和寬容，給他們一個創新的空間。應該慢一點，給一個觀察期，三到五年後，等産品定型，再進行行業自律、監控，逐漸從法律上來規範和完善。所以，從民間金融到互聯網金融，正是因為有監管的漏洞，纔有創新的空間。

——黃震（中央財經大學金融法研究所所長）

目錄

經濟篇／ 001

002 ／經濟下行周期的金融風險

013 ／分稅製改革破冰？

——從“營改增”看稅製改革

024 ／從非法集資到互聯網金融

——民間金融湧春潮？

035 ／京津冀一體化

——中國城鎮化新戰略？

047 ／中國的邊疆治理

——曆史與現實

發展篇／ 057

058 ／我們到底要什麼？

——發展中國傢現代化之路反思

068 ／會診城市浮腫病

——如何控製城市規模？

078 ／戶籍製度改革與城市公共服務平等化

086 ／車輪上的中國

——資源、環境危機與汽車新政

096 ／土地流轉、確權與農地改革

109 ／設政改特區，破政改難題

119 ／從大部製改革看中國政府治理的轉型

社會篇／ 131

132 ／中國醫藥監管的問題與對策

142 ／迷惘的青春

——轉型時期的青少年犯罪與保護

151 ／農民“被上樓”：中國特色的“村莊閤並”？

162 ／全民免費醫療

——中國醫改的睏境與齣路

173 ／從大都市到小城鎮？

——中國城鎮化建設的問題與對策

司法篇／ 185

186 ／新形勢下的司法改革與中國法治願景

195 ／迴歸司法理性

——辯審衝突的根源與應對

206 ／告官為什麼這樣難？

——《行政訴訟法修正案（草案）》研判

219 ／瘋癲與文明

——中國精神病診治的問題與對策

228 ／生命不能承受之判

——死刑與死刑復核程序的問題與對策

239 ／十八屆三中全會後的反腐

251 ／ 附錄：2013 年中國十大影響性訴訟

精彩書摘

皮藝軍（中國政法大學青少年犯罪與少年司法研究中心主任）：

我從兩方麵來講：一是談現狀，二是談青少年犯罪和少年保護的認識誤區。

轉型時期，無論是在經濟上還是在文化上，反應最快的是孩子。青春期的孩子的心理特點是敏感，對外界的反應是最快的。改革開放以來，青少年犯罪率飆升。在青少年犯罪中，最引人注目的是暴力犯罪。我舉個例子，幾個中學生為瞭籌錢上網，把一個齣租車司機綁在車裏，堵上嘴，然後找個地方就把人給埋瞭。如此殘忍，難以相信是幾個中學生所為。他們到底是生性殘忍，還是受文化的影響，有待於我們進一步的研究。這種暴力事件的發生，讓我們看到瞭孩子的暴力心理和冷血無情。

現在，少年犯罪中的“物欲性”動機很強。以前少年犯罪無非是一種遊戲，“少年犯罪無預謀”是國際公認的，這種遊戲性的行為方式是沒有物欲性的。青少年犯罪是戲謔型的——僅僅是因為覺得好玩，比如青少年拿刀上街紮人的原因是“剛磨瞭一把刀，想試試快不快”。

對於這種動機，成年人無法接受，但對於孩子來說，他的人生正如他的犯罪一樣，遊戲性在其中是特彆重要的。當我們進入商品化社會後，孩子們的物欲動機在不斷強化。當然，除瞭“暴力”“物欲”因素之外，還有“性”的因素。雖然“性”的因素在少年犯罪中並不是很突齣，但少管所有很多少年強奸犯。比如一個男孩跟一個女孩談戀愛，發生性關係已經一年多。突然有一天，男孩和朋友們喝瞭酒，一起輪奸瞭女孩。女孩迴傢後，覺得自己吃虧，就告瞭他們。於是，他們全成瞭強奸犯。

在司法製度上，我們沒有一套獨立的、區彆於成人的少年司法製度，所以我們無法用一種獨特的視角去觀察。在中國，青少年犯罪就叫作“青少年犯罪”；在國外，青少年犯罪有專門的詞。雖然同是犯罪，但青少年犯罪和成人犯罪的罪名是不一樣的。

關於嫖宿幼女罪，我不知道是哪位立法專傢定瞭這樣一個罪名。“嫖宿”該如何定義？是不是給錢瞭，就閤法瞭？我不清楚為什麼要取這樣一個罪名。“嫖幼”其實就是“奸幼”。我去澳大利亞時，一個澳大利亞的“中國通”法官告訴我，澳大利亞有些男人非常壞，他們到中國去猥褻男孩，因為中國的強奸罪針對的是女性被害人，猥褻男孩不會被定罪。所以，他建議我迴來趕緊跟立法者呼籲一下。

對於孩子的教育問題，比起其他國傢，中國人在思想和觀念上存在著嚴重的混亂。我曾經寫過一篇文章，題目是《應試教育就是去勢教育》。有人說，中國最有能力的文化是太監文化。應試教育去掉瞭孩子的天性，甚至把男、女生性彆上的美感也去掉瞭。比如，中學生一律必須穿校服，目的就是免得他們産生性彆吸引。

中國對青少年犯罪的基本定位就是把青少年作為打壓的對象。1979年的方針認為，我們這個社會就不應該存在青少年犯罪，以為通過治理、嚴打，就可以把青少年犯罪的現象消滅，但現在可以看到，青少年犯罪是社會中的常態。文明所需的土壤和犯罪所需的土壤是一緻的，比如，土壤中存在的要素——開放、變動、改革、轉型、人財物的大流動、個性的解放、個性的張揚。所以，是否應該用一種客觀、理性的方式看待青少年犯罪？現在動不動就提齣“法盲犯罪”的概念，說青少年不懂法律，要進行知識性、機械性的普法，用知識競賽的方式普法，非常不妥。普法教育應該是法治的教育、規範的教育，是底綫價值的教育，但我們的社會對此有一種誤認。

《北京青年報》上曾經赫然齣現瞭一個大標題：未成年人被賦予瞭4項權利。未成年人本身就具有權利，需要賦予嗎？參與權，孩子能參與什麼？有多少孩子能參與校規的製定？《兒童權利公約》的明文規定有50多條，包括言論自由等。我在全國人大上提齣，為什麼不能有兒童利益最大化原則和優先原則？人大把優先原則采納瞭，利益最大化原則沒有采納。副委員長說，中國國情滿足不瞭孩子這麼多權利。也就是說，給孩子的4項權利也是空的，誰也不知道那4項權利是什麼。從這裏可以看齣社會對於兒童權利的基本看法。

中國有三個群體保護法，《老年人權益保障法》《婦女權益保障法》都有“權益”二字，但《未成年人保護法》沒有“權益”二字。對此，可能立法者認為，他們不是獨立的主體，因此他們沒有權益，“權益”二字也就沒寫上。我想說的是，難道我們隻需保護青少年的肉體，像動物一樣把他們養大，其他方麵就不需要保護嗎？由此可見青少年權利保護的重要性。新《刑事訴訟法》中涉及未成年被告人的權利保護方麵的內容有11條，其中有附條件不起訴、前科消滅製度、減少羈押等。我曾跟最高院的有關人士提到，少年司法跟成人司法在本質上是有區彆的，不僅在“性質”“量”上有區彆，在“從輕”和“減輕”上也有區彆。在這11條中，有一個基本原則：教育為主、懲罰為輔。這是什麼原則？保護未成年人正當權利的條款，為什麼連一條都沒有勇氣寫進去？

目前，從專傢的層麵來看，少年司法的基本理念也是非常混亂的。比如少年司法專傢姚建龍在他的書中提到“雙保護原則”，即社會和兒童權利雙保護。提“雙保護原則”是可以的，問題是：兩者發生瞭衝突怎麼辦，如何去保護兒童權利？當兒童權利跟成人社會發生衝突時，成人社會必須為它做齣犧牲。我們願意為此做齣犧牲嗎？

中國有一個“恤幼”的傳統，前人決定社會的價值走嚮。在少年司法研究層次的最高層，包括立法專傢在研究少年司法時，一定要有原則，沒有原則，我們在具體的實務中就很難操作。比如，一個女孩為瞭得到一包化妝品，幫彆人帶搖頭丸，結果被抓，判瞭15年。從這件事上來看，女孩純粹是虛榮心作怪，為瞭一包化妝品，被判15年。警察說這已經是“從輕”瞭。新《刑事訴訟法》中強調“教育為主、懲罰為輔”，我認為對於未成年人應該是“保護”，而不是“懲罰”。有人說，把他關進監獄是保護性懲罰。試想把一個孩子關進監獄，是對社會的保護，還是對孩子的保護？哪個優先？對於主觀惡性、危險性大的孩子，必須把他關起來，關起來對他好，對社會也好。這纔叫兒童利益優先。《刑訴法》中的錶述基本上是為成人社會著想，孩子是其次。

記得在一次研討會上，我問很多人：兒童利益優先怎麼解釋？他們說，就是在保護社會的前提下保護兒童。說完後覺得不妥，怎麼解釋都不通。其實，這一條是比較難理解的。現實中公檢法對於孩子的取保候審，包括緩刑、假釋，往往參考成人司法，低於職務犯罪的標準，就叫保護瞭。這完全是成人司法。我曾就青少年保護問題問過很多青少年犯，有“資深”的、在少管所裏待瞭很多年的少年犯。他們說，這哪是什麼少年保護，分明判的跟成年人一樣，除瞭不判死刑，其他完全是按成人標準。理念是對實操的指導，實操是理念的實現。中國少年法庭圓桌審判，看起來很好，其實最後還不是一個孤零零的未成年人對抗強大的社會機器？大傢看美國的庭審，律師始終跟孩子在一起，他知道孩子會嚇得發抖，他要在旁邊做孩子的支撐。這一點我們不如人傢。當我們大談什麼保護青少年權益時，從根本理念上想通、想明白沒有？新《刑訴法》把減少對未成年人的拘禁、審前羈押、拘留寫進去瞭。國外有一個原則，就是把拘禁（包括拘留和逮捕）當作一個迫不得已的手段，所有警察、檢察官和法官都會注意這個原則。少年司法中應該遵循“重重輕輕”原則，所謂“重”是指犯罪主觀惡性重、危險性重。少年司法不是以結果判刑，而是以原因，我們的社會調查製度也強調原因，而不是結果。美國有一個著名的刑事政策，叫“三擊不中齣局”——孩子犯罪三次後，纔對他有一個嚴厲處罰，給孩子一個機會。

最後，我想談一下對少年權利的理解。每次談到這些話題時，總有人說我是老憤青，其實我不是。憤青應該是比較天真、僅有一腔熱血的，比如《皇帝的新衣》中的那個小男孩，現實社會中這樣的憤青太少瞭。從這裏可以看齣一個問題，即怎樣看待法律。我認為，我們的法律應該是有靈魂的，這個靈魂就是對特殊群體的特殊關照。可以想象，如果法律沒有靈魂，那麼這個社會就喪失瞭童心和天真，而社會是需要這樣的童真的。最後，我希望全社會都能對青少年的問題給予足夠的關注，也希望大傢在這方麵有更多的體會。

劉國恩（國務院醫改專傢谘詢委員會委員）：

我認為大傢應該比較客觀、冷靜地思考一下醫療衛生這個行業特殊的屬性。和其他行業相比，醫療衛生行業是一個具有齣現事故和爭議高度可能性的行業。為什麼？在社會上，三種情況下汽車纔響起警報：一種是警車與匪徒鬥爭，一種是消防車跟火災鬥爭，一種是救護車在搶救生命。除此以外，係統性響著警報器的汽車就不應該在大街上齣現，每個國傢都是如此。在這三種情況下響著警報器的汽車，都是在處理事故。警車齣現時，是非對錯非常明確，我們知道是警察去追匪徒，我們應該義無反顧、無條件地站在警察這邊，判斷不可能有誤。火災，消防隊員去救火，要麼把大火撲滅，把人救齣來，要麼沒有撲滅大火，自己還犧牲瞭，是非對錯也非常明確，也沒有爭議。隻有救護車警報器響時會有爭議。救護車把病人送到醫院裏，醫生對病人進行救治，結果要麼是治好，要麼是沒有成功救治病人，進而齣現事故，並且在事故責任認定的問題上可能産生分歧，醫生對錯與否，不是非常明確。還有一點，醫生在救治病人時，麵對的群體和其他社會性服務麵對的群體有一個

特彆大的不同：我們麵對的人群，基本上都是正常的或者具有正常功能的人群；而醫生麵對的人群，要麼是身體上有障礙，要麼是心理上有障礙，都是非正常狀態下的人群。當一個人處於非正常狀態時，思維邏輯、溝通就有障礙。所以，我們要認識醫療衛生行業的特殊屬性。

病人到醫院去以後，齣現失控、失態的情形，無非就是兩種情況：一種是疾病很嚴重，導緻經濟上的負擔非常重，不堪重負，沒有辦法支撐生活；一種是疾病非常嚴重，雖然有錢，但病治不好，也可能失去控製。在製度設計上，如何解決這兩方麵的問題？

“十二五”醫改規劃，提到對減輕老百姓經濟負擔的相關措施安排，即醫療服務埋單問題：中國是否要推行或者應該推行全民的免費醫療？

關於“免費醫療”，我想給大傢做一個解釋。從經濟學角度理解，我可以告訴大傢：沒有免費醫療。世界上找不到哪個地方有免費醫療。為什麼？因為醫療必須耗資源，資源必須有人來埋單，隻是埋單資源的來源不一樣、地點不一樣而已，而非免費。全世界有兩大類醫療保障製度：一類是國傢醫療體係，比如英國。英國是基於稅收的醫療服務體係，在生病之前，所有人都納稅瞭，之後生病，國傢通過公共財政撥款下來，把款撥到醫療衛生行業，通過國有醫院讓老百姓享受這個服務。這是否是免費？不是，隻是在就診時不用再交錢，因為這個錢在以前已經交過瞭。再退一步講，在大多數實行國傢醫療的地方，看病也有很多限製，包括自費比例、上限、各種藥品目錄等。超過這些限製的部分，需要民眾自己負擔。

另外一大類醫療保障體係，是基於付費的國民基本醫療保險體係。這種體係不是從基本的稅收拿錢，而是靠公共財政補助，以及個人在每年的某個時期繳納保費，參加醫療保險。有瞭保險，去看病時，保險齣大頭，自己交小頭。我們叫基於免費的全民醫療保險，這個錢是雇主、國傢齣的。在享受這個服務時，也有一定的約束，要麼有自費部分，要麼有自付部分。

這兩種模式都不是免費的，隻是齣資形式不同：一種是國傢通過一般稅收，把錢直接投在公立醫院，接受服務不用再交錢而已；另外一種是讓百姓在每年的某個時期繳納一定的費用參保，從而通過保險減少自己的負擔。

中國目前采取的是後者——公共財政補助和個人多方參與繳費的全民醫療保險製度。這個製度現在運行得較好，中國已經有超過90%的百姓被三大醫療保險體係覆蓋瞭。三大醫療保險體係，其中之一是城鎮職工基本醫療保險，由城鎮職工和所在單位的雇主共同繳納保費。另外，很多人群沒有正式的固定工作，如農民、自由職業者等。對此，國傢安排瞭兩大製度：一是對農民提供瞭新型農村閤作醫療。農民沒有雇主，所以雇主繳納的部分是由公共財政幫助繳納的。“十二五”醫改規劃想加大繳費的力度，從而提高保障的力度。二是為城鎮居民建立瞭醫療保險，也是采取同樣的辦法。

“十二五”規劃裏談到一個非常重要的問題：國傢、政府這隻手，要加強對基層醫療服務機構和人員隊伍的建設。隻有基層醫療服務的條件大大改善，人員隊伍大大充實，老百姓纔可能逐漸恢復或者建立起在社區看病的信心。

如果容許醫生多點執業，會在很大程度上帶動一批由他們引導的社區臨床診所，而這些臨床診所會在很大程度上把病情較輕的病人留在社區，隻有病情嚴重的病人纔送到諸如301、協和等大醫院去救治。這樣，大醫院的資源和條件就可以翻倍提供給每一個重癥病人。這是“十二五”規劃關於如何改善醫療服務條件的一個重點，這個重點是“十二五”規劃裏涉及公立醫院改革的核心內容。

我個人認為，有效地推進醫生多點執業應該成為未來公立醫院改革的核心。如果沒有270萬名的醫生多點執業，把單位人變成社會人，我們上哪兒去找醫生？所以，我認為再怎麼強調容許醫生多點執業都不過分。

以專傢的名義建立臨床團隊，會使醫學院學生的流失減少。我去協和做過一次演講，我問在場的學生：有多少人畢業瞭要從醫？要從醫的現在舉手。當時場上有100多個學生，舉手的人不到三分之一。我問其中一個未舉手的學生為什麼不舉手，他說我從協和畢業，如果想學到很好的醫術，得到很好的平颱，就要去大醫院工作，而這些醫院目前都是受編製管製的，要進這些醫院非常難。我說可以去社區，他說我為什麼去社區，社區條件那麼差，我跟誰學？而且病人都不到社區看病，尤其是重癥病人不來。醫生的經濟條件很差，社會地位低，與其這樣，還不如去賣藥。所以，很多應屆畢業生包括醫生都去賣藥瞭。如何留住他們？第一，讓公立醫院開更多的口子，取消所有醫療領域裏的編製；第二，提高社區醫院醫生的待遇，建立社區醫院與公立醫院的雙嚮流動機製。

黃震（中央財經大學金融法研究所所長）:

我想談談從民間金融到互聯網金融。

第一，新一輪互聯網金融的爆發，是因為民間金融已經積蓄瞭很高的勢能，民間資金的“堰塞湖”已經積得很高，民間募資需求非常強烈，互聯網工具一對接，就形成瞭很大的爆發力。

第二，互聯網不是一種工具，而是一種價值追求。在中國，人們把互聯網提升為“互聯網精神”“互聯網思維”等，通過互聯網，可以實現民主、自由、平等等美好的價值追求。而在美國、歐洲，互聯網僅是一種工具。

第三，中國的互聯網金融是以互聯網企業為基礎的，它不同於美國、歐洲的互聯網金融（以金融機構為主體而延伸）。中國的互聯網企業，隻要用戶多，不掙錢也行。民間金融為什麼會爆發？因為中國企業融資難，中國民眾投資難，兩難。中國的中小企業目前有三難：融資難、融資貴、融資險。其一，融資難是當前民間金融的最大問題。互聯網金融的發展使老百姓有瞭更多的融資渠道，民間融資自然就難瞭。其二，融資貴。在互聯網金融齣現以前，信息不透明，為瞭防止資金斷裂，很多企業會以高年化利率去融資。其三，融資險。非法集資、集資詐騙，最嚴重的可以判死刑，我非常贊成廢除死刑，以解決融資險的問題。

在互聯網時代，互聯網金融和非法集資必須劃清界限。打著P2P（網絡藉貸）旗號進行非法集資的平颱，不是P2P平颱，而是集資詐騙或者非法集資的平颱。

我們應該清楚地認識到，P2P、眾籌並不是天然就和非法集資聯係在一起的，而是人為的事情。對於這些，我們要做的恰恰是嗬護和寬容，給它們一個創新的空間。應該慢一點，給一個觀察期，3到5年後，等産品定型，再進行行業自律、監控，逐漸從法律上來規範和完善。所以，從民間金融到互聯網金融，正是因為有監管的漏洞，纔有創新的空間。

前言/序言

我們的法律應該是有靈魂的，這個靈魂就是對特殊群體的特殊關照！

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