編輯推薦

《立法法》加強瞭對政府立法工作的規範，同時也賦予瞭更寬泛意義上政府的立法權限。本書是原國務院法製辦作為國務院的法製機構，承當著大量的立法以及法律備案的職責，對政府立法工作理解深刻。本書的齣版，對規範政府立法行為，具有重要意義。

內容簡介

本書是原國務院法製辦公室政府法製研究中心成立12年以來在政府立法共同性問題研究領域的有關成果匯編成冊，公開予以齣版，一方麵是對有關工作進行階段性總結，歸納經驗，發現不足，為下一步更加科學有效地開展政府法治共同性問題奠定理論基礎，另一方麵是希望藉此次齣版機會和有關部門、學術機構進行溝通與交流，引導法學界關注、參與政府法治研究工作，達到開闊研究視野，拓展研究思路，完善研究方法的目的，從而適應新時代開展政府法治共同性問題研究的要求，不斷為提高政府立法質量、加快建設法治政府而服務。

作者簡介

李明徵，1991年畢業於北京大學法律係，法學碩士。曆任原國務院法製辦公室秘書行政司（人事司，研究司）秘書處副處長，處長，副司長，政府法製研究中心主任等職，其中：1999年3月至2000年3月，在河北省寬城滿族自治縣扶貧，任縣長助理;2007年7月至2009年7月任中共陝西省商洛市委常委，副市長（掛職）。目前兼任中國法學會董必武法學思想（中國特色社會主義法治理論）研究會副會長。

目錄

　　第一編政府立法原則研究

　　關於實施條例類行政法規規定內容問題的研究報告

　　李明徵倪娜譚慶勇003

　　關於授權立法製度的研究報告

　　範文嘉009

　　精準立法促進社會文明建設

　　陶楊湯磊025

　　如何論證製度建設的必要性

　　潘波033

　　第二編有關製度研究

　　關於完善備案設定規則研究情況的報告

　　李明徵倪娜範文嘉041

　　美國政府的依法決策製度及其對完善我國行政決策製度的啓示

　　範文嘉045

　　關於提高公眾參與行政立法有效性的思考

　　陶楊倪娜053

　　關於政府立法中如何更充分聽取企業意見的研究報告

　　李明徵範文嘉064

　　行政立法中法律責任設定問題研究

　　張禹倪娜許馳068

　　行政法規援引上位法法律責任問題研究

　　馬誌毅倪娜譚慶勇105

　　行政法規援引治安管理處罰責任問題研究

　　馬誌毅倪娜譚慶勇112

　　說說“責令”

　　潘波116

　　關於規範罰款設定幅度問題的研究報告

　　倪娜範文嘉121

　　關於因單位違法違紀需要追究個人違紀責任的責任人員範圍的研究報告

　　李富成吳春平127

　　關

　　於規範行政法規設定施行日期、文本公布和標題題注等問題的研究

　　報告

　　吳春平李富成140

　　關於法律廢止行政法規問題研究情況的報告

　　範文嘉149

　　第三編政府立法用語規範化研究

　　現

　　行法律、行政法規有關“機構”“機關”和“部門”錶述情況的

　　研究報告

　　李富成吳春平161

　　關於規範“參照”一詞使用的研究報告

　　倪娜195

　　關

　　於法律行政法規正文中“中華人民共和國”“中國”使用問題的

　　研究報告

　　範文嘉201

　　關

　　於法律、行政法規調整範圍條文中“中華人民共和國”“中國”

　　使用問題的研究報告

　　範文嘉潘波倪娜206

　　說說“規劃”

　　潘波210

　　“督查”與其他監督檢查類詞語的使用區彆

　　陶楊程浩215

　　公務員及其有關概念淺說

　　潘波224

精彩書摘

　　“督查”與其他監督檢查類詞語的使用區彆

　　陶楊程浩

　　現行法律和文件中，用以錶達監督檢查或者監督察看的詞語較多。除督查之外，較為常見的還有督促檢查、督察、稽查、稽察、監督檢查、督導等。這些詞語一般都包含監督和檢查的意思，其行為主體一般是行政機關，但是針對不同的對象，其監督檢查的內容各有側重，性質上也有較大差異。

　　一、“督查”與相關詞語的詞義考證

　　“督查”與督察、稽查、稽察、監督檢查、督導等詞語雖然意思較為相近，但考究其詞義還是有區彆的。

　　一是“督查”。我國古代漢語中沒有“督查”一詞。在字典裏，“查”除瞭姓氏，僅用作動詞，如檢查、調查、查驗、查訪、查閱等。可以說，“督查”的用法是近些年來伴隨著實踐工作需要而産生的。結閤《2015年國務院大督查情況通報》中關於“黨中央、國務院高度重視加強督促檢查、狠抓工作落實”的提法，以及《關於進一步加強政府督促檢查工作的意見》中的類似錶述，我們可以看齣，“督查”實際上就是“督促檢查”的簡稱。

　　二是“督察”。《新華字典》將“察”字解釋為仔細看、調查研究。比如，察看、察核、觀察。《說文解字》也提到，“察，復審也”。《現代漢語詞典》中，“督察”除瞭指擔任督察工作的人之外，當動詞解釋時，可以理解為監督察看之意。

　　三是“稽查”和“稽察”。“稽”有稽核、核查之意。“稽查”和“稽察”的詞義較為相近，一般是指通過檢查、盤查對憑證或賬簿進行核對。有時，兩者還可以相互通用。比如，《建設工程質量管理條例》第四十五條第一款規定：“國傢發展計劃部門按照國務院規定的職責，組織稽查特派員，對國傢齣資的重大建設項目實施監督檢查。”而《國傢重大建設項目稽察辦法》第二條又規定：“對國傢重大建設項目的監督，實行稽察特派員製度。國傢重大建設項目稽察特派員由國傢發展計劃委員會派齣，對國傢重大建設項目的建設和管理進行稽察。”

　　四是“監督檢查”。“監督”是察看並加以管理的意思，是對現場或某一特定環節、過程進行監視和管理，使其結果能達到預定目標。“檢查”是指查看、查考。“監督檢查”就是通過查看、查考等方式加以管理。

　　五是“督導”。“督”有監督、督辦之意;“導”是引導、指導的意思。因此，“督導”是“監督指導”的簡稱。

　　二、“督查”和其他監督檢查類詞語的使用區彆

　　督查(督促檢查)與督察、稽查、稽察、監督檢查、督導等詞語都有通過核實、查看、詢問、聽取匯報等方式進行監督和檢查的意思。因為詞義相近，所以會齣現混用、用法隨意等現象。但是，通過研究可以發現這些詞語錶達的含義各有側重。從性質上分，可歸為以下

　　幾類：

　　(一)監督檢查、稽察等行政機關外部監督管理行為

　　1.監督檢查。監督檢查既可以用於一類行為的統稱，指行政機關通過檢查、檢驗等方式進行監督和管理的行為，也可以單獨作為行政機關外部監督管理的一種具體方式。當作為統稱使用時，監督檢查一般是指行政機關的一種外部行政管理行為，是行政機關依法對其監管領域和範圍內的行政相對人是否守法開展的監督和檢查活動，是行政機關履行行政監管職責、防範和製止違法行為的一種重要方式，目的是為瞭促使行政相對人依法正確行使權利和履行義務。當作為一種具體的外部監督管理方式時，監督檢查與檢查、查驗、檢驗等詞語含義相近。比如，《中華人民共和國動物防疫法》第二十條第三款規定：“經營動物、動物産品的集貿市場應當具備國務院獸醫主管部門規定的動物防疫條件，並接受動物衛生監督機構的監督檢查。”

　　監督檢查一般是用於外部行政管理行為，但也有個彆法律將監督檢查用於上級行政機關對下級行政機關執法行為的監督管理。比如，《中華人民共和國價格管理條例》第二十條規定：“各級物價部門的物價檢查機構，依法行使價格監督檢查和處理價格違法行為的職權。對同級人民政府業務主管部門、下級人民政府以及本地區內的企業、事業單位和個體工商戶執行價格法規、政策進行監督檢查。”《中華人民共和國傳染病防治法》第五十三條規定，“縣級以上人民政府衛生行政部門對傳染病防治工作履行下列監督檢查職責：(一)對下級人民政府衛生行政部門履行本法規定的傳染病防治職責進行監督檢查……”。

　　還有少數規範性文件將監督檢查用於對法律法規貫徹落實情況的監督。比如，《國傢衛生計生委辦公廳關於開展〈職業病防治法〉等法律法規落實情況監督檢查工作的通知》將“《職業病防治法》《放射性同位素與射綫裝置安全和防護條例》《職業病診斷與鑒定管理辦法》《職業健康檢查管理辦法》《放射診療管理規定》的落實情況”作為監督檢查的主要內容。

　　2.稽察。稽察一般用於行政機關對行政相對人經濟活動的監督檢查，特彆是涉及對建設項目和資金使用的監督。比如，《水利基本建設項目稽察暫行辦法》第二條規定：“水利基本建設項目稽察的基本任務是對水利工程建設活動全過程進行監督檢查。”

　　除監督檢查和稽察之外，核查、查驗、檢驗、巡查等也是行政機關常用的對行政相對人進行監督和管理的方式。

　　(二)督查、督察等行政機關內部監督管理行為

　　1.督查。督查是督促檢查的簡稱，一般用於行政機關為推動重大決策和重要工作部署的貫徹落實而在體係內開展的督促檢查。從性質上看，是行政機關依據職權、隸屬關係或法律授權進行的一項內部監督管理活動。比如，《國傢稅務總局關於印發〈係統督查管理辦法〉的通知》第三條規定：“係統督查是指為保證黨中央和國務院重大決策部署、稅務總局重要工作安排的落實及熱點難點問題的解決，采取適當方式，對下級稅務機關進行督促檢查。”《農業部督促檢查工作管理辦法》第二條規定：“農業部督促檢查工作是指對重大決策、重要工作部署、重要會議議定事項、領導同誌重要批示和其他交辦事項的貫徹落實和辦理情況進行督促檢查。”

　　也有一些已經失效的法律法規將督查用於外部行政管理行為的。比如，已經失效的《國傢經貿委重點項目督查辦法》第三條規定：“項目督查的主要任務是督查項目執行單位對已經批準的項目方案、協議的實施情況，重點技術改造、債轉股、兼並破産政策的落實情況，項目管理和資金使用情況。”已經失效的《國有森林資源資産管理督查的實施辦法(試行)》第六條規定：“國傢國有資産管理局與林業部聯閤設立的國有森林資源資産督查委員會，對林業企、事業單位和企業集團的國有森林資源資産行使監督、檢查、評價的職能。”

　　2.督察。督察主要是用作上級行政機關對下級行政機關及其工作人員履行職責的行為進行的監督和察看。比如，《稅收執法督察規則》第三條規定：“本規則所稱稅收執法督察(以下簡稱執法督察)，是指縣以上(含縣)各級稅務機關對本級稅務機關內設機構、直屬機構、派齣機構或者下級稅務機關的稅收執法行為實施檢查和處理的行政監督。”《海洋督察工作管理規定》《漁業行政執法督察規定(試行)》《司法部關於加強警務督察工作的意見》中也有類似規定。

　　但是，也有少數規範性文件將督察用於行政機關的外部監督管理行為。比如，《國傢文物局關於開展古城保護中文物違法與消防安全專項督察工作的通知》中規定：“集中力量對古城保護中存在的拆古建新、拆真建假、火災多發等情況進行督察，糾正一批文物違法違規行為，提升文物消防安全水平。”

　　總之，督查和督察一般用於行政機關的內部監督管理行為，有監督、察看、督促的意思，是內容和含義較為相近的兩個詞語。但在具體使用中，兩者錶達的意思各有側重。督查側重於動作和過程，齣發點和落腳點在於促進工作開展、任務落實。比如，《國務院辦公廳關於進一步加強政府督促檢查工作的意見》規定：“督促檢查工作的主要任務是，推動黨和政府重大決策部署的貫徹落實。”《中華人民共和國國傢安全法》第四十六條規定：“國傢建立國傢安全工作督促檢查和責任追究機製，確保國傢安全戰略和重大部署貫徹落實。”《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關於2016年上半年貫徹執行中央八項規定情況的報告〉的通知》(廳字[2016]24號)中規定：“進一步強化督促檢查和執紀問責。製定齣颱《中國共産黨督促檢查工作條例》，健全常態化督查工作機製，綜閤運用多種方式加強對中央重大決策部署督促落實。”由此可見，督查的重點是解決“做與不做”的問題。督察重點在於對行為的復審，目的在於提醒、敦促有關單位和人員遵紀守法。比如，《公安機關督察條例》第二條規定，“公安部督察委員會領導全國公安機關的督察工作，負責對公安部所屬單位和下級公安機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律的情況進行監督。”由此可見，督察的重點是解決“做得閤法與否”“做得好與不好”的問題。

　　當然，也有單獨使用督查或者督察來同時錶示對行政機關決策和工作落實情況監督以及對行政機關違法履行職責的行為進行監督這兩種含義的。比如，《文化部關於對文化市場政策落實和行政審批規範化情況開展督查的通知》規定，督查主要包括兩方麵的內容：“一是督查各地貫徹落實黨的十八大以來文化部齣颱的文化市場政策措施的情況;二是督查文化市場行政審批規範化情況。”

　　(三)督導、稽查等行政機關外部監督管理和內部監督管理並用的行為

　　1.督導。督導既可用於行政機關外部監督管理行為，也可用作行政機關內部監督管理行為，是監督指導的意思。比如，《教育督導條例》第二條規定：“教育督導包括以下內容：(一)縣級以上人民政府對下級人民政府落實教育法律、法規、規章和國傢教育方針、政策的督導;(二)縣級以上地方人民政府對本行政區域內的學校和其他教育機構(以下統稱學校)教育教學工作的督導。”這裏的督導既包括行政機關對行政相對人(學校和其他教育機構)的監督指導，也包括行政機關上下級之間的內部監督指導。《國務院安委會辦公室關於開展安全生産調研督導的通知》(安委辦明電〔2010〕17號)中規定的督導內容既包括地方政府及其各有關部門安全監管職責落實情況，也包括各類企業安全生産主體責任落實情況。

　　2.稽查。稽查既可用於行政機關外部監督管理行為，也可用作行政機關內部監督管理行為。在用於外部監督管理行為時，稽查與檢查、核查的意思相近。比如，《中華人民共和國海關稽查條例》第二條規定：“本條例所稱海關稽查，是指海關自進齣口貨物放行之日起3年內或者在保稅貨物、減免稅進口貨物的海關監管期限內及其後的3年內，對與進齣口貨物直接有關的企業、單位的會計賬簿、會計憑證、報關單證以及其他有關資料(以下統稱賬簿、單證等有關資料)和有關進齣口貨物進行核查，監督其進齣口活動的真實性和閤法性。”《住房和城鄉建設部關於加強稽查執法工作的若乾意見》中直接把稽查定位為行政執法行為，是對違法違規行為進行稽核調查、檢查處理的活動，是住房城鄉建設行政執法和行政監督的重要內容。與此相類似的用法還齣現在《中華人民共和國稅收徵收管理法實施細則》《建築市場稽查暫行辦法》等規定中。

　　在用於行政機關內部監督管理行為時，稽查與督察的意思相近，是指上級行政機關對下級行政機關的行政執法活動進行的監督和檢查。比如，《衛生監督稽查工作規範》第二條規定：“本規範所稱衛生監督稽查是指衛生監督機構對其內部及下級衛生監督機構及其衛生監督員在衛生行政執法活動中依法履行職責、行使職權和遵守紀律情況進行的監督和檢查活動。”《排汙費徵收工作稽查辦法》第二條規定：“排汙費徵收稽查，是指上級環境保護行政主管部門對下級環境保護行政主管部門排汙費徵收行為進行監督、檢查和處理的活動。”

　　三、法律和有關文件中規定的督查主要事項

　　通過以上研究可以發現，督查主要用於行政機關內部監督管理行為。與同為行政機關內部監督管理行為的督察相比，督查更加側重於對重大決策部署和重要工作任務落實情況的督促和檢查，目的是為瞭督促行政機關積極落實政策、完成工作任務。目前，在法律和有關文件中，督查主要包含以下幾個方麵的事項：

　　一是法律法規規章和規範性文件的貫徹落實情況。比如，《文化部、新聞齣版廣電總局、體育總局辦公廳關於開展〈關於加快構建現代公共文化服務體係的意見〉2015年貫徹落實情況督查工作的通知》將“檢查《關於加快構建現代公共文化服務體係的意見》齣颱以來各地貫徹落實情況以及各項重點工作完成情況”作為督查的重要內容。

　　二是政府工作報告中確定任務的完成情況。比如，《國務院關於對穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況開展全麵督查的通知》規定瞭這次督查的主要內容是：“《政府工作報告》部署的2014年重點工作和去年下半年以來國務院齣颱的穩增長、促改革、調結構、惠民生各項政策措施落實情況。”

　　三是政府及其部門會議決定事項的貫徹落實情況。比如，《農業部辦公廳關於開展水産品質量安全監管與執法交叉督查工作的通知》將“全國水産品質量安全監管工作會議精神貫徹落實情況”作為督查的主要內容。

　　四是政府及其部門領導人員批示指示事項的辦理落實情況。比如，《國務院安委會關於安全生産重點工作專項督查和整治情況的通報》規定：“為深入貫徹落實習近平總書記、李剋強總理等中央領導同誌關於加強安全生産工作的一係列重要批示指示精神，國務院安委會去年以來組織開展瞭安全生産重點工作專項督查和油氣輸送管綫及城市燃氣、隧道交通、煤礦、危險化學品、尾礦庫等專項整治。”

　　五是人大代錶建議和政協委員提案的辦理情況。比如，《全國稅務機關督促檢查工作辦法》第七條規定督查工作範圍包括：“各級人大代錶建議和政協委員提案的辦理情況。”

前言/序言

　　加強政府立法共同性問題研究

　　不斷提高政府立法質量

　　(代序)

　　2011年3月10日召開的十一屆全國人大四次會議鄭重宣布中國特色社會主義法律體係已如期形成，這標誌著我國國傢和社會生活的各方麵總體上實現瞭有法可依。但是，麵對社會轉型時期廣泛而深刻的變革，我國立法工作仍然麵臨一係列新的繁重而艱巨的挑戰，如何推動中國特色社會主義法律體係進一步發展和完善，是擺在我們麵前的重大課題。2014年10月黨的十八屆四中全會召開，會議通過瞭《中共中央關於全麵推進依法治國若乾重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》提齣“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體係，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住立法質量這個關鍵”。黨的十九大報告明確提齣：“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。”可見，我國立法已進入從“求量”嚮“求質”轉變的“精工細作時代”，提高立法質量是新時代黨加強全麵依法治國工作布局下對立法工作提齣的新要求。

　　一、加強政府立法共同性問題研究的現實意義

　　政府立法在我國社會主義法律體係和科學立法工作中具有重要地位，提高立法質量要求不斷提高政府立法質量。當前我國政府立法還存在一係列亟需解決的問題，如政府立法係統化、精細化程度有待進一步加強，政府立法公眾參與的廣度和深度不夠，政府立法用語技術規範化水平有待進一步提高，等等。這要求我們不斷總結實踐經驗，探索並逐漸形成對政府立法的規律性認識。政府立法共同性問題研究以在政府立法過程中具有共性的問題為研究對象，一方麵是對政府立法既有經驗、規律進行總結，另一方麵發現、分析政府立法中存在的問題，提齣解決問題的思路和方案，是研究政府立法規律的有效途徑，對於總結立法規律、降低立法成本、提高立法效率、夯實立法基礎具有重要作用。具體來講，主要錶現為以下幾個方麵：

　　一是促進政府立法科學化。科學立法，要求立法過程中必須以符閤法律所調整的客觀規律作為價值判斷，並使法律規範嚴格地與其規製的事項保持最大限度的和諧，法律的製定過程盡可能滿足法律賴以存在的內外條件。比如，通過對實施條例類行政法規規定內容的規範化，解決目前存在的重復上位法內容過多、有效銜接不夠、與法律解釋界限不清、細化標準模糊等問題，增強法律體係的自洽性。

　　二是增強立法者在製度設計時注重公眾參與的自覺性。建立充分反映民意、廣泛集中民智的立法機製，拓展人民群眾有序參與立法的渠道，是立法的重要課題。《關於提高公眾參與行政立法有效性的思考》等就是從不同主體的角度對在立法中如何加強公眾參與的研究和探討。

　　三是促進政府立法技術規範化。立法活動需要有各方麵共同遵循的立法技術及其規範，這樣纔能保證立法質量。對立法技術規範的研究範圍主要涵蓋法的結構、形式、文體、修改和廢止等方麵的規則，核心是要求製度設計科學、文字錶達準確，如體例嚴謹、用詞規範等。我們對法律廢止行政法規問題的研究，以及各法律用語詞匯的研究，都是為瞭使政府立法更加符閤立法技術規範化 政府立法共同性問題研究 下載 mobi epub pdf txt 電子書