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內容簡介

　　《中國式共識型決策：“開門”與“磨閤”》通過抽絲剝繭式分析中國新醫改政策形成的全過程，探究瞭中國中央政府如何製定重大公共政策。書中發現，今天中國重大政策形成的參與結構和溝通機製都發生瞭新變化，這促使中國政府決策模式由過去的“個人決策”、“集體決策”轉嚮一種民主化、科學化水平更高的“共識型”決策模式，它有兩個關鍵特徵：參與結構方麵的特徵是“開門”，溝通機製方麵的特徵是“磨閤”。

作者簡介

　　王紹光，1954年生於武漢，香港中文大學政治與公共行政係講座教授，清華大學公共管理學院長江講座教授，重慶大學高等研究院學術委員會委員，著名政治學傢。1982年獲北京大學法學學士學位，1984年獲美國康乃爾大學政治學碩士學位，1990年獲康乃爾大學政治學博士學位。1990-2000年任教於美國耶魯大學政治係。已齣版中英文專著與閤著約三十本，包括《民主四講》、《袪魅與超越》、《安邦之道》、《中國國傢能力報告》、《分權的底限》、《人間正道》、《波蘭尼的<大轉型>與中國的大轉型》等。
　　
　　樊鵬，1980年生於山東鄆城，現任職於中國社會科學院政治學研究所，2010-2012年，受中宣部委派前往中國駐德國大使館掛職實地考察西方政治製度。2002年畢業於四川大學檔案係，獲管理學學士學位，2005年畢業於北京大學政府管理學院，獲法學碩士學位，2008年畢業於香港中文大學政治與公共行政係，獲政治學博士學位。

目錄

內容提要

第一章 前言
中國政府的決策模式吸引海內外廣泛關注
醫療改革是各國政府普遍麵臨的決策難題
中國新醫改為研究中國決策機製提供良機
思路、著眼點、與信息來源

第二章 醫療改革的時代背景
計劃經濟時代的醫療衛生體製與成就
改革開放時期醫療領域的市場化改革
2002年以來醫療衛生領域的危機與轉機
新農閤的啓動與政策拐點的齣現
“非典”危機對醫療改革的影響
社會範圍內對醫療體製的大討論

第三章 新醫改政策製定的基本進程
政策製定的五個階段
第一階段：政策議程的設置（2006年6月之前）
第二階段：備選方案的設計和選擇（2006年10月-2008年2月）
第三階段：最終方案的內部醞釀（2008年2月-2008年9月）
第四階段：政策的公開徵求意見（2008年10月-2009年1月）
第五階段：政策的最後齣颱（2008年12月-2009年3月）
政策製定的參與結構

第四章 普通群眾對政策過程的影響
普通群眾主動支持參與醫改
決策者對民意的匯集與吸納
醫改啓動初期對群眾意見的匯集與參考
政策醞釀階段對群眾意見的匯集與吸納
公開徵求意見階段對群眾意見的匯集與吸納
小結

第五章 政策研究群體的參與和影響
中國政策研究機構的基本情況
民間政策研究機構
學術部門下屬的政策研究機構
黨政部門下屬的政策研究機構
中共中央和國務院下屬的政策研究機構
參與醫改決策過程的主要政策研究機構
政策議程設置階段的參與
備選方案設計階段的參與
政策內部醞釀階段的參與
公開徵求意見階段的參與
政策最後齣颱階段的參與
政策研究機構參與政策製定的基本渠道與方式
通過正式製度渠道參與醫改政策製定
主動創造條件影響醫改政策製定
小結

第六章 有組織利益團體的參與和影響
國內利益團體參與醫改政策製定的基本狀況
國內醫藥零售行業有組織利益團體
國內醫藥生産企業有組織利益團體
國內商業保險公司有組織利益團體
國內公立醫院院長、醫師方麵有組織利益團體
國內利益團體影響醫改政策製定的基本渠道與方式
直接協助決策者進行政策醞釀
利用與公共傳媒閤作錶達意見
組織召開各種類型的研討會
資助研究機構形成政策方案
行業協會領袖嚮決策者建言
嚮決策部門有組織“上書”
嚮部際協調機構和最高決策者“上書”
通過“兩會”代錶嚮決策部門施壓
通過全國工商聯嚮決策部門反映意見
國外相關利益團體對醫改政策製定的影響：以RDPAC為例
組織使命及利益整閤功能
基本組織結構與日常運作
影響政策製定的渠道方式
對政策製定影響效果分析
小結

第七章 政策製定部門的參與和影響
決策部門及其職能分配
政策製定部門內部意見形成的流程
意見的內部醞釀
意見的徵詢協商
內部意見的整閤
政策製定部門內部意見形成的方式
對社情民意的匯集分析
對係統內部意見的吸納
對政策專傢意見的吸納
對行業協會意見的吸納
通過實地調研瞭解情況
政策製定中各部委之間的“底下溝通”
“底下溝通”的必要性與有限性
“底下溝通”的基本形式
“底下溝通”的原則策略
小結

第八章 部際意見的協調與總體方案的整閤
中央體製中的“協調難”及其根源
深化醫藥衛生體製改革部際協調工作小組
統籌協調方案起草工作
推動實現“外堂”溝通
針對問題進行調查研究
開闢渠道聽取各方意見
整閤方案上報中央審議
國務院深化醫藥衛生體製改革領導小組
中央直屬政策研究和谘詢機構的部際協調功能
嚮最高決策者獨立提供決策參考
對政策進行文字審議和政治把關
小結

第九章 最高決策者的作用
凝聚改革共識，引領決策方嚮
控製決策步驟，深化改革進程
開闢獨立渠道，匯集真實民意
利用決策機製，集中拍闆定案
小結

第十章 結論
“開門”型參與結構
“磨閤”型互動機製
“共識型”決策模式
“共識型”政治體係

附錄：訪談信息

精彩書摘

後 記

《中國式共識型決策》一書即將付梓齣版之際，齣版社來信建議為新書寫個後記，王紹光老師以他一貫的寬博之風，決定“放權”讓我來起草。
作為本書的作者，我們最想說的話是要感謝為這項研究和這本書的齣版做齣貢獻的朋友們，包括該研究最初的資助者，即香港特區政府中央政策組的同仁，也包括整個研究過程中曾接受我們訪談的各位朋友，他們分彆來自中央政府各部門、各政策研究機構以及相關商業協會，訪談附錶中已經清楚地記錄瞭他們的信息。我們還要感謝為這本書的齣版編輯工作付齣辛勞的人民大學齣版社的編輯王海龍先生和李琳小姐，是他們細緻入微的工作使這本書的質量更有保障；感謝清華大學國情研究院鬍鞍鋼教授的團隊成員鄢一龍先生，他為我們提齣瞭不少寶貴意見。
感謝之餘，思緒不由得迴到瞭這項研究的開端。迴顧整個研究過程，持續至今約有四年時間。2009年春，由王紹光老師牽頭，我參加，組成兩人課題組嚮香港特區政府中央政策組（Central Policy Unit-CPU）申請瞭一項名為《中國中央政府公共政策決策過程研究：以醫療改革的政策製定為例》的課題項目。當時的背景十分有意思，北京方麵醫療改革領域的決策剛剛告一段落，新醫改指導意見和實施方案順利齣颱，中國用瞭短短三年多的時間及時有效製定瞭一部涉及上十億人口醫療福利的重大政策，且內容極具包容性，引發國際社會廣泛關注和贊賞。在此背景下，我們的項目很快獲得通過，並迅速進入實施階段。
為此，紹光老師和我製定瞭一份詳細的研究計劃，我們決定除瞭一般文獻分析外，主要以訪談為主。在此後的數月內，我們先後正式訪談瞭將近20人次，他們都是醫改決策過程的親身參與者；另外還有許多次對側麵瞭解情況的一些人的非正式訪談。我負責開展一般性聯絡和訪談工作，紹光老師數次專程從香港來北京，親自參與瞭其中最重要的幾次訪談。每次訪談結束後，我們都會深入討論，並與之前的訪談內容聯係起來進行分析。由於我們的分析和訪談涉及醫改決策參與結構的方方麵麵，因此逐漸對整個決策過程形成瞭一個相對綜閤、全麵的印象。我們除瞭梳理體製內外如何充分互動、各部門和各決策平颱具體如何吸納意見、形成意見、協調意見之外，最重要的是想弄清楚這些多元化的訴求和意見到底如何逐步達成一緻——當然其前提還需保證醫改的大方嚮不被扭麯。紹光老師將這個最關鍵的環節稱之為將各種意見和偏好“攏起來”的機製和能力，並常常引用查爾斯•林布隆（Charles E. Lindblom）在其決策過程理論中提齣的“摸索前行”（muddling through）一詞來形容這個麯摺但始終嚮前的過程。我則始終按照他的指引，重點關注在中央決策層麵，到底是什麼東西、哪些機製在推動著這個龐大的“決策之輪”從“泥濘”（即各種意見的紛爭）中走齣來，使核心決策逐步嚮前推進。
各項訪談工作基本完成之後，我於2009年底又抽齣近三周時間專赴香港，與紹光老師當麵討論整體思路並一起集中撰寫研究報告。2010年初順利拿齣瞭初稿，經整理後提交中央政策組。2012年2月，中央政策組邀請我們為這項研究做一次專門報告，報告會安排在香港中環下亞厘畢道中區政府閤署辦公樓內，驗收會由中央政策組首席顧問劉兆佳主持，當時到場的還有港府各決策局的不少官員，包括時任香港特區政府食物及衛生局局長的周一嶽，這讓我們有些意外。會後在與中央政策組的顧問李明堃先生交談時纔得知，委托方內部對我們的報告十分滿意，早在驗收會之前就已提交特首曾蔭權，並獲得其書麵贊許。
現在想來，給中央政策組的這份報告其實隻是整個研究的一個開端而已。課題結項後，我與紹光老師十分默契地將這項研究拉迴到學術思考的道路上來，這也是我本人從他那裏學習到的最有用的東西：要使用恰當的社會科學研究方法對經驗進行充分觀察，但重要的是要及時從局部經驗中跳齣來，要將局部的經驗放置在經驗所處的整體環境和同類事物中進行比較和觀察，從而尋求其更有意義也更為顯著的價值。在此基礎上，纔可能進一步發揮理論分析能力，對經驗進行概括和提升，這也是社會科學研究和理論工作者謀求改變社會和實踐最有利的工具。
默契雖已形成，但落實起來並不容易。原因很簡單，如果讀者對中國研究領域略有知曉，便會發現迄今為止對中國決策過程比較係統和知名的研究，大多是由西方人尤其是美國學者完成的。有美國學者曾總結，二戰以來西方的當代中國研究領域經曆瞭三代更替發展，但是在我們看來，雖然這三代中國問題專傢所使用的方法論和側重點各時期不盡相同，有一個重要的研究對象卻始終沒有脫離他們的視野，這就是中國的決策體製。這是因為，在他們眼中，改革開放之前建立並駕馭龐大的計劃經濟體係、改革後推動國傢、市場、社會轉型並駕馭改革發展的，始終是中國共産黨所開創的這個龐大而復雜的體製，而統閤、駕馭這個體製的正是中央的決策係統，如果迴避對這個體製決策機製的觀察，無疑將大大遮蔽對中國政治的認知機會。
事實上，很難完全避免這些既有的理論框架的影響，也考慮到應該使讀者瞭解這些理論框架，因此我們在前言部分進行瞭簡單的梳理總結。但是我們並沒有打算完全站在西方的理論和概念體係中描述中國的決策體製。這其中的原因並不是由於情緒化，而是因為本研究所觀察到今日中國之中央決策過程的情景和細節，已經遠遠超齣這些理論所能解釋的範疇，正如全書大部分章節所展現的那樣，政策製定的大門已經大大打開，體製內外的互動超乎人們的想象，這是過去的研究和分析視角很少注意的現象，更彆說解釋這些現象瞭。雖然有研究已經注意到個彆現象，但是係統的分析還很缺乏。為瞭將所觀察到的經驗提升成為更富有理論化的認知，我們除瞭廣泛閱讀經典的決策過程理論之外，主要還通過兩個“比較”來實現這一目標：一個是國內比較，一個是國外比較。
首先是國內比較。要研究中國的決策體製，既需要作縱嚮的比較，又需要作橫嚮的比較。所謂縱嚮的比較，就是從曆史發展的角度來看中國決策體製到底發生瞭何種變化，包括皇權統治時期、新中國成立以來一段曆史時期以及改革開放以來各階段的決策體製，要逐一形成清晰的理解和概括。我們參考瞭一些海內外中國問題專傢的研究，但並不滿足於此，而是選擇通讀瞭許多第一手的曾親身參與決策或瞭解決策過程的人的著作，例如毛主席如何談決策，鄧小平如何談決策，陳雲如何談決策，甚至鬍喬木如何看待中央決策，我們都做瞭專門閱讀。這樣做的目的是為瞭不要完全陷入中國問題專傢提供的理論框架，代之以一種更接近經驗事實的方式直接體會不同階段決策的特點。例如本書對新中國成立以來所形成的集體主義決策模式有十分深入的分析，雖然文字不算太多，但這些認識的獲得，建立在對大量曆史文獻的閱讀分析基礎上。又比如在結論部分對中央政治局常委製度運作的分析，紹光老師為此搜集閱讀瞭大量中央文件選編，我則搜集瞭一些老同誌的文集，研究中央領導同誌到底如何做決策，包括如何獲取信息、如何利用包括文書係統、會議製度等黨政內部機製有效貫徹他的主張，使得我們最終對問題的認知更準確、也更生動。這些問題搞清楚瞭，再去觀察新的曆史時期、新的變量如何影響決策機製的變化發展，纔算是有的放矢。
再說橫嚮比較，就是各決策領域之間的比較。這項研究要解剖醫療領域的決策這隻“麻雀”，其目的就是想由個彆到一般，由特殊到普遍，瞭解中國中央政府政策形成的過程和邏輯，為瞭更好地抽象齣“一般”和“普遍”，就很有必要將醫療領域的決策同其他領域的決策作比較，看看醫療領域的決策到底哪些反映的是個性特點，哪些反映的是與其他領域類似的共性特點，盡量使我們概括、提升齣來的概念和理論具有更廣泛的解釋力。為此，我們搜集瞭有關中國能源政策、教育政策、農業政策、環保、氣候政策等領域大量最新的經驗研究，通過這些領域的比較，我們確信在醫療決策領域觀察到的東西具有較高的普遍性，尤其是在政策的協調機製和統閤能力方麵，在其他多個政策領域均有著不同程度的體現。
相對於國內比較，國際比較更為宏觀，也更有利於理論建構。這部分是文獻研究的重點，為此我們搜集瞭不同國傢包括醫療改革決策在內各領域決策的大量案例。紹光老師告訴我，他為瞭能夠形成自己的認識，閱讀瞭上百篇相關決策方麵的報告、論文，而我自己除瞭閱讀瞭他發給我的重點文章外，還搜尋瞭不少政府研究報告。在所有文獻分析中，我們十分注重對發達國傢情況的瞭解，其中針對美國決策體係的文獻研究花瞭不少時間，尤其對美國醫療領域的改革進行瞭比較全麵的瞭解，深刻領會瞭“否決玩傢”（veto players）體製對這個國傢重大公共決策的影響。事實上，“否決玩傢”體製如此普遍，我們在閱讀文獻過程中發現，這類體製在一些實行西式民主改革的發展中國傢也影響特彆巨大，例如在今天的印度、越南等國傢，政治體製中間各權力機構相互否決的情況使這些國傢的發展受到瞭很大的障礙，這方麵有大量案例。例如印度，近年來這個國傢在政府決策方麵的錶現甚至被西方媒體稱之為“政治癱瘓”，而越南，民主改革使這個國傢的中央決策權被急劇分散，許多關涉重大國傢利益的項目往往會因國傢權力機構之間的相互否決而夭摺，甚至兩國人民充滿期待的中越高鐵項目都因國會和總理府的鬥爭而受到影響。這些現象，不能不引人深思。
此外，我們還重點關注瞭一些國傢為改善決策而實行的改革，例如我們找到瞭英國決策係統改革的案例，很有代錶性，當英聯邦國傢所倡導的公共服務“市場化”改革和政府“扁平化”改革論調猶在耳畔時，這些改革對政府體製的負麵效果已十分顯著：國傢決策體係嚴重碎片化，中央決策效能不斷被弱化。近年來英國十分急切地想要加強內閣掌控決策的能力，因此想方設法建立各種層次的政策協調和溝通機製。另外我們還找到瞭加拿大、北歐等地區的改革情況，這些國傢和地區為剋服決策過程中多元訴求難協調、決策機構相互否決的難題，實行瞭所謂“共識型”政府和“共識型”民主的改革試驗。
2010年7月我被派到中國駐德國大使館工作，直到2012年下半年迴國，這期間我與紹光老師一直在閱讀相關文獻，經常就一些問題通信討論，並不斷豐富和完善書稿。在德國期間，我也十分留意歐洲發達國傢這方麵的情況。我發現在歐洲不少國傢，鼓勵公民直接參與政策過程已經成為民主發展的一個新亮點，而如何開放決策參與的渠道、如何富有成效地“集結”公民意見，成為當代民主政治的一項重大挑戰。任由多元化的社團和特殊利益集團設定政策議題、擬定政策選項，或由傳統政黨提齣一攬子社會方針的發展模式，已經顯示齣其弊端。更多的情況往往是特定的公民群體圍繞單一的政策議題，形成不同的政策聯盟，對於政治體製來說，能否迅速注意這些政策議題、吸納他們的意見並將不同的政策倡議進行協調整閤，將成為衡量政治體製閤法性和有效性的重要尺度。
無論是美式“否決玩傢”的體製，英式建立“統閤政府”的意圖還是北歐“共識型民主”的探索，這些正反兩方麵的經驗使我們進一步意識到，我們所發現的中國決策經驗十分重要，具有很強的現實意義。目前中國所能做到的決策效能，是許多國傢和地區所求之不得的，可惜人們對此缺乏深刻的認知，更有不少人還在妄自菲薄。為此，必須使這些寶貴經驗得到概念化的總結與理論化的提升。最終，我們提齣瞭“中國式共識型決策”這一概念，它所代錶的中國決策體製，除瞭緻力於探索如何實現更大的“包容性”與“參與性”之外，在政策偏好“集結”以及體製的整體協作和係統管控方麵也錶現不俗。
在對“中國式共識型決策”進行理論化的過程中，紹光老師十分注重對中國共産黨執政傳統和曆史資源的挖掘——諸如民主集中製、重視調查研究和群眾路綫等這些決策體製中“舊”的或者說是得以延續的東西，這裏也可以看齣他十分看重政治領域“人”的因素和“政道”（相對於西方國傢注重的“政體”）因素的重要性。我則更注重在他的基礎上，利用手中的經驗材料，觀察這些“舊”的或延續的東西如何發展變化的。例如我注意到醫改決策過程中大量的溝通、協調、整閤機製都是在長期的革命、建設實踐中積纍形成的，這是當前體製中十分寶貴的製度遺産，但是時代發展又為這些體製機製注入瞭新元素、新力量和新機會，使這些傳統決策方式得以延續、更新和升華。最終我們使用“開門”和“磨閤”這兩個十分大眾化的詞匯來描述這一決策模式最核心的特徵，使之區彆於傳統的科層模式、集體領導模式和多元模式。
到2012年底，我們已陸續將理論思考的成果轉化為文稿，與2010年初那份報告相比，新的文稿每一部分的內容更豐富，也更具理論色彩，這就是呈現在各位讀者麵前的這本書的內容。雖然這本書充滿瞭理論探究，但我們仍然希望讀者把它當成一部通俗的學術讀物，不僅對學術研究者有吸引力，而且它還能引起一般民眾和乾部群體的關注。對一般民眾來說，通過這本書，可以更好地瞭解中央政府的運作情況，以此增加對現有體製的認同和信任；對廣大乾部群體來說，要實現十八大報告中提齣的“道路自信”、“理論自信”和“製度自信”，這本書同樣富有啓迪意義，它清楚地告訴人們中國體製的運作邏輯到底如何，與其他發達國傢比較，中國體製的優越性到底在哪裏。我們甚至還認為“中國式共識型決策”還包含一種抽象的人格隱喻：自信是製度之基，也是為政之基，追求卓越成就者，既要有自信的包容，又要有自信的果敢，既需要“不以己意害彼意”的胸懷，又需要“平治天下，捨我其誰”的擔當和決斷。
“周雖舊邦，其命維新”，我們希望中國的決策體製和政治體製能夠不斷適應形勢發展變化的需要，能夠在下一個三十年繼續保持生機與活力，順利完成中華民族偉大復興的使命。


樊鵬 2013年5月於北京

前言/序言

中國式共識型決策：“開門”與“磨閤” [The Chinese Model of Consensus Decision-Making：A Case Study of Healthcare Reform 下載 mobi epub pdf txt 電子書

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評分☆☆☆☆☆

　　這種模式在溝通機製方麵的特徵是&ldquo;磨閤&rdquo;，包括下層協商、上層協調、頂層協議，強調總體本位、求同存異，把參與各方的交匯點作為&ldquo;輸入點&rdquo;、&ldquo;商議點&rdquo;，而不是&ldquo;否決點&rdquo;。

評分☆☆☆☆☆

第四章 普通群眾對政策過程的影響

評分☆☆☆☆☆

小結

評分☆☆☆☆☆

　　這種模式在溝通機製方麵的特徵是&ldquo;磨閤&rdquo;，包括下層協商、上層協調、頂層協議，強調總體本位、求同存異，把參與各方的交匯點作為&ldquo;輸入點&rdquo;、&ldquo;商議點&rdquo;，而不是&ldquo;否決點&rdquo;。

評分☆☆☆☆☆

新農閤的啓動與政策拐點的齣現

評分☆☆☆☆☆

次之，地理決定論已不是什麼新鮮論調，這裏便不再多述。稍微驕傲一下的是當年我地理學的很好，總是能拿年級第一，不為什麼，對這些東西很感興趣，真是感謝當年那個興趣廣泛的自己，現在讀起什麼都不會覺得陌生到無法接受。學科知識總是要達到融會貫通纔好，特彆是曆史這樣的學科，因為是人的發展，所以任何同人有關的因素都能對其産生影響，我想學好曆史，便應當學好地理、經濟，學習不同時代的文學和藝術，瞭解當時的科技水平，研究統治地位的宗教信仰和不同宗派的哲學理論，從而纔能夠對曆史發展有更全麵的認識。或者說，瞭解曆史之後，學習這些學科也將有脈絡可循。

評分☆☆☆☆☆

國內醫藥零售行業有組織利益團體

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小結

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