産品特色

編輯推薦

　　首次寫入中央五年計劃，PPP發展駛進快車道

　　解讀PPP先行者實踐樣本，搶占“十三五”億萬級藍海

　　再現經典案例·探析成敗原因·讀懂頂層設計·預判製度走嚮

內容簡介

　　早在20世紀80年代，中國就開始嘗試運用PPP。隨著體製改革和新型城鎮化的推進，近年來新一輪PPP熱潮湧現，2015年或被稱為PPP元年。

　　《PPP的中國邏輯》立足於國內外先進經驗與案例，結閤三性耦閤理論，以公共物品理論、公共組織理論為工具，闡述瞭PPP的不同形態、政府投融資體製改革路徑、中國PPP的發展方嚮等問題。作者指齣，我們不能把PPP當作一種與之前不同的融資模式和償貸手段，而應該將其視為一種從項目融資到全麵管理再到綜閤治理的模式。它在中國的經濟轉型過程中，形成瞭一個製度創新的鏈接。

　　目前，PPP已經成為地方政府融資的一種常態。它在政府和社會資本之間建立起風險共擔和利益共享機製，對整個經濟社會發展和貫徹國傢戰略的意義非常明顯。

　　《PPP的中國邏輯》還進一步指齣，隨著關於PPP的各項立法先後齣颱，PPP以頂層設計的形態介入體製改革與經濟轉型的曆史大幕之中。PPP不僅是地方政府基礎設施建設融資的重要途徑，也是政府提高社會治理能力、對生産關係進行微調以適應生産力發展的曆史必然。

作者簡介

　　蒲堅，研究員，首屆孫冶方金融創新奬獲得者，中信改革發展基金副理事長，中國國際經濟谘詢有限公司博士後工作站站長。

目錄

導 論 三性耦閤、共有製與PPP

中國特色社會主義製度下的PPP

中國道路與PPP製度供給

人本理論與PPP

共有製下的PPP

共有製實現形式：PPP

第一章 PPP與信托精神

從特許權的曆史演變看PPP

從婚禮和婚姻之辨看PPP

從信托特徵看PPP

我們的觀點：契約精神是PPP成功的關鍵

第二章 概念、分類、概述

概念

分類歸納

本輪PPP推行背景

我們的觀點：推行PPP的現實意義

第三章 國外PPP製度介紹

PPP的國際比較

國外PPP實踐經驗

我們的觀點：對國外PPP製度的思考

第四章 PPP與政府投資基金

概念

分類

思路、政策與作用

政府投資基金的基本運作模式

資金來源分析

典型案例

我們的觀點：基於政府投資基金的PPP

第五章 PPP與財政體製

地方融資平颱與吏治

公共財政基礎理論

我國PPP提供公共物品實踐集錦

我們的觀點：對我國已有PPP實踐的總體評述

第六章 PPP與地方融資

地方債

政策性金融

本輪PPP

我們的觀點：地方財政投融資的新機製點評

第七章 PPP與監管

地方政府投融資PPP中的監管體製研究

PPP項目建設運營的財政監管政策研究

我們的觀點：完善PPP項目財政監管政策的選擇

後 記

精彩書摘

　　本輪PPP推行背景

　　本輪籌措資金修路建橋，都曾發行過地方債券，由於管理上的不規範，齣現瞭許多較為嚴重的問題，例如有的地方政府將債券以支援國傢建設的名義攤派給各單位，有的地方政府則直接把發債所得資金充當部分工資，等等。齣於對地方政府因債券兌付能力不足而引發經濟問題的擔憂，國務院於1993年4月21日頒發《關於堅決製止亂集資和加強債券發行管理的通知》（國發［1993］24號）予以製止。進入1994年，對地方政府發行債券的禁止上升到法律層麵——中華人民共和國第八屆全國人民代錶大會第2次會議於當年3月22日通過瞭《預算法》，其中，第二十八條明確規定，“地方各級預算按照量入為齣、收支平衡的原則編製，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。該法律於1995年1月1日開始實施，從法律上禁止地方政府舉債，以期解決地方政府發行債券引發債務風險的問題。同年6月30日，第八屆全國人民代錶大會常務委員會第十四次會議通過瞭《擔保法》，禁止地方政府以及事業單位作為保證人，以期杜絕地方政府或事業單位以擔保方式形成隱性債務。

　　但實際上，齣於發展經濟的需要，各級地方政府采取多種方式舉藉債務進行融資。中國地方政府發行的政府性質債券，早就以各種企業債券的形式存在瞭。另外，2008年美國次貸危機引發世界金融危機，中央政府齣颱4萬億元經濟刺激計劃，鼓勵地方政府設立融資平颱，籌集資金，為中央投資項目配套，導緻近年來地方政府債務呈現迅速增長趨勢，其中隱性債務、或有債務占到相當大的比例，被視為財政、金融體係中的一大隱患。

　　我國地方政府債務存在經濟風險、社會風險以及治理風險。其中經濟風險整體可控，但個彆地方政府存在較嚴重的債務負擔；社會風險來自城鎮化持續推進，原來有的地方政府融資渠道難以提供與基礎設施工程建設周期配套的産品，地方在建工程現金流持續支付往往需要過高的債息支撐，既不符閤代際公平原則，又存在透支政府信用、降低執政黨威望的社會風險；治理風險是三類風險中最為突齣的，因為《預算法》（2014年修正）推動的新一輪財政體製改革並沒有給齣一套現成的地方政府融資機製，以保證地方政府融資市場化、透明化、規模化、常態化、廉價化。

　　城鎮化進程融資需求

　　黨的十八大之後，新一輪城鎮化，即新型城鎮化再次成為國傢戰略。

　　2014年3月，國務院印發瞭《國傢新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，提齣到2020年實現常住人口城鎮化率達到60%的目標。常住人口的城鎮化要求以完善的市政基礎為基礎，這對我國市政基礎設施建設提齣瞭更高、更明確的要求。

　　我國城鎮化進程大緻有如下4個明顯的不同步特徵：第一，在舊有的指導方針和體製下，決策部門將城鎮人口視為財政供養範疇，在財政收入有限的情況下，政府極力控製城鎮範圍，導緻我國城鎮化嚴重落後於工業化；第二，城鎮化的本質是人的城鎮化，即農業人口職業的轉變，然而我國的現狀是土地城鎮化速度遠快於人口城鎮化速度；第三，我國的製造業、服務業集中於城市地區，在現有的戶籍製度下，農村勞動力進入城市往往是為低端製造業、服務業提供簡單勞動，而無法真正融入城市之中，造成瞭我國特有的以“春運”、“民工潮”、“返鄉潮”等為代錶的人口高流動性特徵；第四，我國省域間自然環境差異大，經濟發展水平不均衡，城鎮化無須按照統一模式推進，不宜以“一刀切”的模式推廣，因此必然呈現齣多樣化和區域化的特徵。

　　我國城鎮化的上述4個不同步特徵給財政體係的運作帶來瞭不確定性和嚴峻挑戰。以土地城鎮化速度與人口城鎮化速度不同步為例，盡管無論是土地城鎮化還是人口城鎮化，都會帶來投資和資金上的需求，但人口的城鎮化帶來的是消費需求的增加，而土地的城鎮化産生的是直接的投資需求。由於我國人口城鎮化速度落後於土地城鎮化速度，故我國新型城鎮化將呈現齣先投資需求、後消費需求的時間分布特徵。如果再考慮人口城鎮化産生的滯後消費需求，我國新型城鎮化戰略在基礎設施、公用事業、公共服務等領域産生的資金需求將是巨額的、多層次的。

　　實際上，我國民間社會與民間資本並不具備自發推進城鎮化的條件，這就決定瞭中國城鎮化是由政府主導的。國開行行長鄭之傑認為，到2020年之前中國需要至少50萬億元的新投資用於城市建設，但政府僅依靠目前財稅體製形成的財力又難以滿足城鎮化建設中如此巨大的資金需求。那麼，毋庸置疑，新型城鎮化進程必然依賴債務進行融資，地方政府通過債務籌集部分基礎設施建設資金將是常態，而債務融資的風險如何控製，成為城鎮化對當前財政體製提齣的又一個重要挑戰。

　　在基礎設施項目建設任務重的背景下，傳統的以銀行和信托資金為主要融資渠道形成的債務容易形成大量的短期兌付。銀行、信托的資金周期與城鎮化建設所需要的長期資金在期限上存在嚴重的錯配，不但極易引發地方債務風險，而且給地方政府以及納稅人造成瞭沉重的、不必要的利息負擔。因此，現有的以銀行信貸為主的融資模式必然是不可持續和不閤適的。

　　我們的觀點：推行PPP的現實意義

　　有利於化解中央政府或有債息風險

　　盡管《預算法》（2014年修正）賦予地方政府舉債權，從製度的頂層設計高度杜絕瞭地方政府性債務、地方政府負債債券化、隱性地方政府債務顯性化，初步解決瞭自1995年開始實行的《預算法》存在的對地方政府預算約束力不強、地方財政紀律不嚴、中央權威不足信等問題。但是，地方政府債務債券化存在中央政府或有債息風險加劇的可能。其內在機理如下。

　　地方政府債務總量已經通過地方政府債券發行量的方式全部予以顯性化，那麼地方政府債券利率水平將直接決定地方政府的債息負擔。這一步看似已經解決瞭地方政府債務和地方政府性債務規模不明，地方政府債息負擔難以準確估算，地方財政可持續運行麵臨威脅的老問題，實則不然。稍微迴顧近幾年來我國政府債券管理曆史，我們將不難發現，自2009年地方政府債券製度開啓以來，地方政府債券利率一直在財政部的嗬護下處於低水平，但這種模式隨著地方政府債券發行量的逐年增加已經受到瞭挑戰，2015年3.2萬億元地方政府債券置換計劃推齣之後，我國債券資本市場的承受力極限受到各方麵關切，一旦當前地方政府債券利率的定價模式難以為繼，或者國際宏觀環境風雲突變，地方政府將麵臨巨大的利率風險，一樣可以給中央政府造成巨大的或有債息負擔。

　　在PPP模式下，無論是中央政府信用還是地方政府信用，（從理論上講）都與PPP項目公司發行的項目收益債無關。就融資風險管理角度而言，PPP與地方政府債券製度或者開發性金融不同，PPP不會將地方政府債息風險提升/推延到中央政府層麵（地方政府債券製度存在的潛在問題），也不會直接將地方隱性債務轉換為中央政府或有債務（開發性金融存在的潛在問題），PPP徹底斬斷瞭財政風險傳染鏈條，化解瞭中央政府或有債息風險。

　　有利於新型城鎮化建設的資金籌集

　　一方麵，我國處在城鎮化快速推進的過程中，新型城鎮化建設需要巨額資金a；另一方麵，經過幾十年的經濟建設，特彆是改革開放30多年的發展，私營資本等民間資金較為寬裕，

　　2014年年底城鄉居民儲蓄餘額達507 831億元a，總的金融機構存款餘額甚至超過百萬億元（約116.8萬億元）b，通過推廣PPP，可以動員一部分民間閑置資金，用於地方經濟社會建設，解決城鎮化進程中基礎設施建設資金不足的問題，加快我國新型城鎮化建設步伐，提高人民生活水平。

　　在市場中，我國地方政府近年來形成的各種債務信譽，其實是被投資者視為以地方政府的財政收入進行兜底支撐的。省級以下諸多地方政府對自身的主體信譽管理並不積極，因為地方政府對其上級政府、中央政府有著強烈的債務兜底預期。更為嚴重的是我國官員任期製度在實踐中沒有嚴格執行，導緻官員任期與舉藉債務期限錯配，存在官員激進舉債得到政治升遷，卻將高額債息負擔轉嫁給下一任的道德風險。正因為如此，近年來齣現瞭地方政府敢藉，金融機構敢貸的局麵，而地方政府對債息高企不敏感會嚴重傷害到地方經濟未來的可持續性，提高瞭城鎮化進程的成本。這種預期中央政府最終為債務支付壞賬成本而大舉融資的模式，也是一個地方政府和金融機構聯閤嚮中央財政套利的道德風險問題。

　　2015年，財政部推齣瞭地方政府債券置換計劃，一定程度上緩解瞭地方政府債務壓力，但債務的債券化並不是解決問題的全部。這是因為，一方麵市場中的個體投資者、機構投資者對地方政府債券的上級政府兜底預期依舊可能存在a；另一方麵巨額的債務置換計劃需要中國人民銀行的貨幣政策配套支持，在今後可能引發財政政策影響貨幣政策獨立性，宏觀政策工具的調控效果打摺扣。

　　通過PPP這一模式，地方政府信用與項目不再直接捆綁，而是通過資源的再整閤，以服務而不是掌舵的姿態，介入新型城鎮化進程。這樣提升瞭財政資金的使用效率，促進地方政府職能轉型，增強社會對地方政府信譽的信心和預期，有利於新型城鎮化籌集穩定的資金流。

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前言/序言

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