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編輯推薦

PPP實戰係列叢書，為園區開發PPP項目的實際操作人員提供藉鑒，強化園區開發PPP項目監管者的管理意識。

內容簡介

針對廣大從未接觸過園區開發PPP項目實際操作的人員，以經典案例做示範，幫助他們學習和掌握園區開發PPP模式的相關理論和實務要點，全麵瞭解和把握我國應用園區開發PPP模式的發展曆程和現實問題。使廣大讀者能夠在清晰和直觀的情境下，迅速建立起在具體園區開發PPP項目中的係統思維和操作框架。

作者簡介

濟邦谘詢公司，是國內很早專注於基礎設施和公共服務領域的財務顧問、法律顧問、監管谘詢、政策谘詢及海外業務谘詢的專業服務機構之一。成立十五年來，濟邦始終秉持“為客戶創造價值，我們纔有實現自身價值的機會”的宗旨，緻力於為這些行業的大中型PPP項目交易、投資並購、融資安排、管理改善和為頂層政策設計提供高品質的谘詢服務。
濟邦總部位於上海，在北京、天津、南京、杭州、深圳、長沙、武漢、西安、成都、昆明、烏魯木齊等地設有分支機構。濟邦拒絕任何形式的加盟或掛靠，全部分支機構均由濟邦直接經營管理。
濟邦擁有超過100名全職谘詢人員，是行業內首次自建專業PPP法律顧問團隊的谘詢機構，12年前業已具備獨立完成完整PPP谘詢服務的能力。濟邦的資深谘詢專傢深度參與瞭財政部和國傢發改委關於PPP的頂層製度設計，纍計為數百個省、市、縣級政府客戶和各類所有製企業客戶完成的項目投融資規模達人民幣數韆億元，以“專業、務實、創新、閤規”著稱，谘詢服務質量和職業操守都是PPP谘詢領域的“業界良心”。

目錄

前言……………………………………………………………………1
第 1 章 園區開發與 PPP 模式概述 ……………………………… 1
1.1 園區的概念與發展曆程迴顧 …………………………………………… 1
1.2 園區開發的內涵與實踐 ………………………………………………… 4
1.3 園區開發行業簡介 ……………………………………………………… 5
1.4 國內園區存在的問題與發展趨勢 ……………………………………… 8
1.5 PPP 模式概述 …………………………………………………………… 9
1.6 國內園區開展政府和企業閤作的需求分析 ……………………………11
第 2 章 園區開發 PPP 項目重點問題解析 ……………………13 2.1
園區開發 PPP 項目的內容及運作方式 ………………………………… 13
2.1.1 園區開發 PPP 項目的內容 ……………………………………… 13
2.1.2 園區開發 PPP 項目內容的選擇原則 …………………………… 16
2.1.3 園區開發 PPP 項目運作方式 …………………………………… 17
2.1.4 園區開發 PPP 項目的時序和側重點 …………………………… 18
2.2 園區開發項目涉及的土地問題深度剖析 ……………………………… 19
2.2.1 土地管理製度基礎 ………………………………………………… 20
2.2.2 園區開發 PPP 項目中主要土地問題剖析 ……………………… 23
2.2.3 有關建議 …………………………………………………………… 34
2.3 園區開發 PPP 項目的風險分配機製 …………………………………35
2.3.1 PPP 項目風險識彆 ………………………………………………… 35
2.3.2 PPP 項目風險分配的原則 ………………………………………… 37
2.3.3 PPP 項目風險分配及風險防範機製 ……………………………… 38
2.3.4 園區開發 PPP 項目風險分配機製的現狀、分析和設想 ……… 40
2.4 園區開發 PPP 項目的迴報機製計 …………………………………41
2.4.1 PPP 項目迴報機製概述 …………………………………………… 41
2.4.2 選擇迴報機製的影響因素 ………………………………………… 42
2.4.3 國內園區開發 PPP 項目迴報機製的徵 ………………………44
2.4.4 園區開發 PPP 項目相關的財政資金一覽 ……………………47
2.4.5 關於園區開發 PPP 項目迴報機製的初步設想 ………………51
2.5 園區開發 PPP 項目的物有所值評價與財政承受能力論證問題分析 57
2.5.1 園區開發 PPP 項目物有所值評價 ……………………………58
2.5.2 園區開發 PPP 項目財政承受能力論證 ………………………63
2.6 園區開發 PPP 項目的融資方式與渠道分析 …………………………66
2.6.1 園區開發 PPP 項目融資方式概述 ……………………………66
2.6.2 股權融資 …………………………………………………………… 68
2.6.3 債權融資 …………………………………………………………… 69
2.6.4 園區開發融資的關注要點 ………………………………………… 75
2.7 園區開發 PPP 項目的監管機製設計 …………………………………76
2.7.1 園區開發 PPP 項目監管的難點分析 …………………………77
2.7.2 國際 PPP 項目監管機製經驗藉鑒 ……………………………78
2.7.3 園區開發 PPP 項目監管機製設計原則 ………………………79
2.7.4 園區開發 PPP 項目監管機製設計思路 ………………………80
2.8 園區開發 PPP 項目的績效考核體係設計 ……………………………83
2.8.1 績效考核的含義 …………………………………………………… 83
2.8.2 績效考核的目的 …………………………………………………… 83
2.8.3 園區開發項目績效考核指標製定的原則 ………………………… 83
2.8.4 如何建立園區開發項目績效考核體係 …………………………… 85
2.8.5 對園區開發項目績效考核的建議 ………………………………… 89
第 3 章 全國園區開發 PPP 項目數據分析 ……………………91
3.1 整體情況 ………………………………………………………………… 91
3.2 行業類型 ………………………………………………………………… 91
3.3 項目規模 ………………………………………………………………… 91
3.4 地域分布 ………………………………………………………………… 93
3.5 閤作期限 ………………………………………………………………… 95
3.6 運作方式 ………………………………………………………………… 96
3.7 迴報機製 ………………………………………………………………… 97
3.8 發起類型 ………………………………………………………………… 98
3.9 落地情況 ………………………………………………………………99
第 4 章 園區開發 PPP 項目協議核心要素 …………………101 4.1
園區開發 PPP 項目協議的組成 ……………………………………101
4.2 園區開發 PPP 項目協議核心要點 …………………………………… 102
4.2.1 園區開發 PPP 項目主協議核心要點 ………………………… 102
4.2.2 閤資協議與公司章程核心要點 ………………………………104
附錄 1：典型園區開發項目案例解析 …………………………105
1. 産業新城綜閤開發的華夏模式 …………………………………… 105
2. 西安市徐傢灣地區綜閤改造 PPP 項目 …………………………… 108
3. 中信汕頭濱海新城項目 ……………………………………………111
附錄 2：園區開發相關法規政策：摘錄與評述 ………………113
中央級政策 ……………………………………………………………… 113
地方級政策 ……………………………………………………………… 129
附 錶……………………………………………………………… 142

前言/序言

　　前言
　　2015 年 8 月財政部第二批 PPP 示範項目評審結束後，金融司一位領導拉著我說：“現在園區類開發項目想運用 PPP 模式的越來越多，去年我受邀去固安參觀瞭那裏的産 業新城，開發效果的確很好，但適用 PPP 模式還是有不 少爭議的地方，你們這些行業領先的谘詢機構應該率先 研究這類復雜項目的 PPP 應用可能性。”
　　由此，我對園區開發類 PPP 項目有瞭特彆的關注， 濟邦公司也陸續承接瞭一些園區綜閤開發 PPP 項目的政 府方谘詢業務。2016 年春節前，我率濟邦團隊到財政部 PPP 中心商討新年重點工作，與會各方一緻同意將包括園 區開發在內的若乾細分領域的 PPP 模式應用列入本年度 重點工作。我遂在 2016 年 3 月邀請部分業界知名專傢組 建瞭“園區開發 PPP 專傢組”，集中開展園區開發應用 PPP 模式的民間研究。
　　隨著研究逐步深入，我們愈加理解“園區 +PPP”的 現實意義所在：一方麵，園區或區域綜閤開發是我國新型城鎮化的重要載體和路徑選項，新型城鎮化中“人的現代化”如何與産城 融閤相銜接，園區經濟的梯度轉移能否自然而然地發生等，無不考驗著決策 者、經濟規劃部門和專業機構；另一方麵，PPP 模式已被廣泛且成功地應用 於單個基礎設施投資項目，並被視作政府公共服務供給側改革的重要機製。 因此，在閤規、閤理的前提下，能否藉助 PPP 模式調動社會資本積極參與 政府主導的功能綜閤、開發周期長、邊界模糊的園區綜閤開發項目，亟待理 性思考和探討。
　　如果說 PPP 是基建價值鏈上遊的“皇冠”，那麼園區 PPP 無疑是“皇 冠上的明珠”。園區開發類 PPP 項目的開發周期超長，耗資巨大，對區域經 濟帶動效應明顯，項目結構復雜，産齣考核多樣化，令這類項目一時成為 PPP 行業的“哥德巴赫猜想”。雖然學術界已有一些研究，但多局限於風險 管理、迴報模式等某個單一視角，而實務操作中經常遭遇的土地供應方式、 績效指標設計等瓶頸問題卻無法通過上述單一學科的研究得以解決。
　　作為“園區開發 PPP 專傢組”的初步研究成果，我們於 2016 年 8 月通過 網絡公開發布瞭《園區開發 PPP 模式藍皮書》（第一版），獲得瞭很多肯定的聲 音和認真的反饋。在此基礎上，有幸受經濟日報齣版社之邀，我們組織公司力 量，進一步對這一重要議題進行條縷梳理和嚴肅思考，形成瞭新版的書稿。
　　“藍皮書”不是試圖為某一傢企業的特定解決方案唱好背書，也不是為 瞭提供一個放之四海皆準的通用模闆，而是呈現一個觀察園區開發應用 PPP 模式的參考視角。我們竭力實現的目標是將園區開發應用 PPP 模式的難點 和契閤點整理齣來，並在多學科融通的基礎上形成幾套解決方案。我們不是 簡單武斷地說園區開發“能”還是“不能”應用 PPP 模式，我們探究的是 整體可行性和具體改造方法。
　　在全麵建設小康社會的目標下，在城鎮化和 PPP 兩大浪潮中，我們的 探索仍在繼續，誠摯歡迎各界的批評和建議。
　　張 燎 上海濟邦投資谘詢有限公司董事長
　　2016年7月 28日
　　第 1 章 園區開發與 PPP 模式概述
　　1.1 園區的概念與發展曆程迴顧
　　改革開放伊始，百廢待興之際，我國藉鑒新加坡的園區發展模式，為 吸引外資企業投資、發展産業，推動區域經濟發展，開始設立工業園區。以 1979 年設立的蛇口工業區為起點，到 1984 年第一批設立的 14 個國傢級經 濟技術開發區，到各地逐步設立的高新技術産業開發區，經過三十餘年的發 展，我國逐步形成瞭多類型、全體係的園區體係，使之成為國內經濟的關鍵 力量。
　　我國園區發展曆程可大緻分為五個階段，詳見錶 1-1。這五個階段的演 變曆程反映齣我國産業園區的建設理念、運行模式、職能管理逐步升級，在 城市空間布局上，園區和城市的關係也經曆瞭“相互脫離布局、産業鏈延伸 布局、中樞輻射式布局、多級耦閤式布局”的四個階段 a，詳見 1.3 節“園區 發展的一般規律”的闡述。
　　錶 1-1 國內園區發展的五個重要階段 b
　　階段 時段 發展特徵
　　創立階段 1979—1984 年
　　改革開放初期，蛇口工業區、深圳特區相繼成立，園區體係開始 創立
　　初步發展階段 1985—1991 年
　　沿海地區和經濟發達區域的經濟技術開發區快速發展，園區體係 初現雛形
　　續錶
　　階段 時段 發展特徵
　　快速發展階段 1992—2002 年
　　園區類彆中增加高新技術産業區，各級地方政府爭相建設園區， 園區數量大幅增加，園區體係齣現“無序發展”的隱憂
　　穩步發展階段 2003—2008 年
　　2003 年中央政府開展整治行動，對園區的審批和建設工作加強監 管，園區體係逐步進入穩步發展階段
　　升級發展階段 2009 年至今
　　2009 年後，園區的相關政策和發展策略更加關注園區軟環境的建 設，包括創新創業氛圍、和諧園區、就業與社會保障等，園區體 係進入升級發展階段根據中國開發區協會的統計，截至目前，全國有十餘類國傢級園區共 594 個，除港澳颱及西藏外的 30 個省、直轄市和自治區均設有省級開發區，
　　共計 1167 個 a，詳見圖 1-1 和圖 1-2 所示。 目前，僅有國傢級經濟技術開發區和高新技術産業區的統計數據較為
　　完備。根據商務部於 2015 年 12 月 16 日發布的《2015 中國開發區競爭力研究 報告》的數據，2014 年國傢級開發區纍計實現地區生産總值 14.25 萬億元（其 中國傢級經濟技術開發區實現地區生産總值 7.65 萬億元，國傢高新區實現地
　　區生産總值 6.6 萬億元），占全國地區生産總值比重達到 22.5%，比 2013 年提 高瞭 0.4%；第二産業增加值約 10 萬億元，占全國的比重達到 36.7%。
　　第 1 章 園區開發與 PPP 模式概述
　　圖 1-2 省級開發區分布圖
　　商務部的統計顯示，2015 年 1—9 月，國傢級經開區實現地區生産總值 58010 億元，稅收收入 9297 億元，占全國比重分彆為 11.9%、9.8%；實際
　　使用外資和外商投資企業再投資金額 2433 億元；實現進齣口總額 39634 億 元，占全國比重為 22.2%；高新技術産品齣口額達到 8619 億元，占全國高 新技術産品齣口總額的 30.3%。a
　　可以看齣，園區對區域和城市經濟發展的貢獻度越來越高，已經成 為中國經濟增長的強大引擎、對外開放的重要載體和體製機製改革的試驗 區域。
　　概括而言，上述各類園區均為政府主導下在一片土地上集中發展産 業，緻力於實現經濟發展、居民就業和區域長期發展。除瞭前述由政府主管 部門或成立國資公司直接管理的園區外，隨著市場化的發展，也産生瞭政府 授權企業、與企業閤作創立和培育的産業區域，例如，億達公司主導建設和 運營的商務園區 b、光榖聯閤主導建設和運營的城市主題産業園 c、宏泰發展主導建設和運營的産業市鎮 a、華夏幸福主導建設和運營的産業新城 b，這些 區域同樣符閤“在一片土地上集中發展産業，緻力於實現經濟發展、居民就 業和區域長期發展”的園區特徵。
　　本文將此類“集中開發建設，用於發展産業，進而推動區域經濟和社 會全麵發展的劃定區域”統稱為“園區”，其既包括國內政府發起設立的多 類型園區，也包括傳統意義上的園區和麵積更大的産業新城（鎮）。
　　除瞭圖 1-1、圖 1-2 展示的由政府主導設立的多類園區外，根據園區的 主導産業情況可將園區分為多種類型。最早發展的是以工業和製造業為主的 園區，隨著經濟的逐步發展，技術密集型的高新技術産業以及多類型服務業 也逐步成為園區內的産業，進而齣現瞭一係列專業園區，如物流園區、養老 園區、循環經濟園區等，具體項目類型及情況詳見本文第 4 章。
　　1.2 園區開發的內涵與實踐
　　從産業發展的角度來看，園區內産業經曆瞭“少量同類産業集聚—— 産業鏈集聚——産業集群——産城融閤”的發展路徑。聯閤國工業發展組織
　　（UNIDO）將園區發展劃分為四代，詳見錶 1-2 所示。
　　錶 1-2 UNIDO 設定的園區發展路徑 c
　　評估維度 第一代 第二代 第三代 第四代
　　土地開發 粗放式開發 有簡單規劃 編製詳細規劃 科學規劃産業區和生活區
　　産業定位 無明確定位 少數特定産業集聚 産業鏈集聚
　　高附加值産業集聚，發展 總部經濟
　　園區管理 基本管理職能 以招商引資為主 進一步加強招商引資
　　除招商以外，為企業提供 更多增值服務
　　社會管理 無社會管理職能
　　第 1 章 園區開發與 PPP 模式概述
　　工業園區到第四代産業園區的發展路徑，正體現瞭園區開發的不斷豐富的 實踐內涵，園區開發的內容從純粹的土地開發，逐步擴展到推動産業集聚、開 展園區管理和提供社會公共服務等內容，具體包括招商引資、産業發展服務、 園區管理、基礎設施和社會服務設施的建設和運營等，並將最終目標擴展到推 動園區經濟和社會協調發展，推進城鎮化，實現産城融閤一體化發展。
　　1.3 園區開發行業簡介
　　從 20 世紀 80 年代起，伴隨著工業園區的設立和發展，齣現瞭一批由政 府設立的工業園區管理企業，蛇口招商、張江高科、天津泰達、武漢東湖高 新都是其中的典型代錶。這些企業以企業形式運作和管理工業園區，一般由 園區管委會或當地政府控股，被視為國內第一批園區開發企業。
　　然而，實質上，這類企業在早期隻在相應園區經營，並未在全國範圍 內開展園區開發業務，且在實踐中同時發揮著部分園區管理委員會的政府管 理職能，並非完全的市場化運作主體。然而，隨著市場的發展，部分企業依 托園區開發管理經驗，開始在新的區域開拓項目，參與方式包括直接參與園 區建設運營管理的重資産模式、輸齣園區管理模式和經驗的輕資産模式兩 類，天津泰達是其中的典型代錶。
　　2003 年，“産業地産”的概念由聯東集團首次提齣，其被定義為“圍繞 著微笑麯綫，構建的産業價值鏈一體化平颱，以産業為依托，地産為載體， 實現土地的整體開發與運營。以獨棟寫字樓、高層辦公樓、標準化廠房、中 試研發樓為開發對象，整閤自然資源、社會資源、經濟資源等，打造産、 學、研産業集群，幫助政府改善區域環境、提升區域競爭力；幫助企業提升 企業形象、提高企業發展力的新型産業形式”。可以看齣，産業地産的概念 脫胎於房地産行業，是産業和地産的結閤，與工業園區同樣發揮産業發展載 體的作用，但其經營的園區一般規模較小，且以園區載體建設和齣租為主要業務類型，在占地規模、經營管理目標及內容上與工業園區均有差異，其代 錶企業包括 1990 年創建於深圳的天安數碼城、2003 年成立於北京的聯東集 團、1998 年在大連軟件園的基礎上發展起來的億達中國。這些産業地 園區開發PPP模式藍皮書 下載 mobi epub pdf txt 電子書

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