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編輯推薦

適讀人群 ：行政法、行政管理研究生，公務行政人員
　　本書是近年來國內該專題比較有代錶性的專著之一。

內容簡介

　　本書是一部對行政審批標準化管理進行理論探討和實證研究的著作。本書認為，法律是標準化管理的依據，信息技術的應用為行政許可標準化管理提供瞭手段，標準化管理旨在通過行政許可流程再造和規範化管理，推進依法行政，提高行政效能，建設服務型政府。本書在理論分析的基礎上，以上海綠化市容局推行行政審批標準化改革實踐為藍本，對標準化實施的製度和措施進行總結分析，首次提齣我國行政許可標準化管理基本框架和標準體係。這種既有理論分析，又有製度設計的係統論述，對於我國進一步深化行政審批製度改革，提升行政管理的效率，具有參考意義。

作者簡介

　　陸月星，男，1960年5月生。中共上海市綠化和市容管理局（上海市林業局）黨組書記、局長。曆任上海市委組織部辦公室主任、經濟乾部處處長，普陀區副區長，普陀區區委常委、副區長，浦東新區區委常委、副區長、區政府黨組成員，中共上海市綠化和市容管理局（上海市林業局、上海市城市管理行政執法局）黨組書記，上海市綠化和市容管理局（上海市林業局、上海市城市管理行政執法局）副局長、局長，上海市城鄉建設和管理委員會副主任。

目錄

行政審批製度改革的新使命（代序） …001
第一編行政許可標準化管理研究
概述 …002
一、行政許可標準化管理理論基礎 …002
二、上海市綠化市容局行政許可標準化管理評估 …004
三、關於行政許可標準化管理的思考 …009
四、藉助標準化建設，迎接自貿區挑戰 …011
第一章 電子化背景下的行政許可管理 …013
一、行政許可概述 …013
二、電子通信技術在行政許可中的應用：電子行政許可 …018
三、行政許可管理 …028
四、行政許可電子化：電子化對行政許可管理的影響 …032
第二章 行政許可標準化管理的理論基礎和實踐 …038
一、標準化管理概述 …038
二、行政許可標準化管理的理論基礎 …041
三、行政許可標準化管理的實踐 …052
四、上海市綠化市容局行政許可標準化管理探索 …064
第三章 上海市綠化市容局行政許可標準化管理經驗 …073
一、行政許可事項的標準化管理 …073
二、行政許可職權的標準化管理 …090
三、行政許可公開的標準化管理 …100
四、行政許可程序的標準化管理 …103
五、行政許可服務的標準化管理 …118
六、被許可人監督的標準化管理 …123
第四章 電子政務背景下行政許可標準化管理的挑戰及應對 …129
一、電子行政許可安全的標準化管理 …129
二、電子行政許可協同的標準化管理 …144
三、上海市綠化市容局行政許可電子監督監察標準化管理 …155
第五章 行政許可標準化管理的基本框架和完善思路 …165
一、行政許可（審批）標準化管理的基本內容 …165
二、上海市綠化市容局行政許可標準化管理的評估和改進 …171
三、對行政許可標準化管理的一些思考 …176
第二編 適應自貿區林業産品貿易監管製度研究
概述 …186
第一章 自貿區進齣口貿易中林業産品監管現狀及存在的問題 …192
一、自貿區林業産品貿易監管的現狀 …192
二、2014年簡政放權改革後存在的問題及解決思路 …198
三、進一步改革的基本原則和思路 …200
第二章 自貿區林業産品貿易事前審批改革：基於物種分類的貿易便利化改革 …203
一、分類準入製度改革的必要性和可行性 …204
二、物種證明備案的基本製度設計 …211
三、進齣口證明書的細分改革方案 …215
第三章 自貿區林業産品貿易事後監管改革：基於企業信用分類的監管體係 …228
一、瀕管辦事中、事後監督的現狀 …228
二、基於信用分類的事中、事後監管的製度框架 …231
三、加強事後監管和懲處力度，打擊瀕危物種不法貿易 …233
第四章 林業産品貿易分類監管新體製的實施和推廣 …235
一、分類監管製度的實施和推廣 …235
二、製定自貿區林業産品貿易監管辦法 …239
附錄 自貿區林業産品貿易監管辦法（建議稿） …243
後 記 …245

前言/序言

　　行政審批製度改革的新使命（代序）
　　自2001年我國正式啓動行政審批製度改革以來，行政審批製度改革一直沒有間斷過，並一直是我國行政管理體製改革的契入點和突破口。十八屆三中全會提齣要在重新定位政府與市場角色的基礎上開展以轉變政府職能為核心的新一輪全麵深化改革。行政審批製度改革也當然地成為新一輪改革的重要內容，並被賦予瞭新的要求。一年之後，十八屆四中全會又對依法治國作齣瞭全麵係統的部署，這就要求行政審批製度改革必須在依法治國方略、建設法治政府的新的指導思想下進行，將依法治國方略和措施貫徹到審批製度的改革中來。因此，我們應當在政府職能轉變的背景下，在法治軌道上推進行政審批製度改革。
　　一、伴隨經濟體製改革的行政審批製度改革
　　行政審批是政府介入社會、乾預市場的主要手段，因此，審批製度改革一直貫穿於我國經濟體製改革的全過程。
　　對於審批製度改革的研究，應當迴溯至其起點，即經濟體製改革。在傳統計劃經濟體製下，政府以萬能管理者的身份齣現，調控著整個政治、經濟、文化和社會生活，行政審批被廣泛應用於各個領域，滲入社會的方方麵麵。改革開放以後，行政審批製度的弊端在建立社會主義市場經濟體製的過程中日漸凸顯，如行政審批主體混亂、審批範圍失控、審批程序不規範、審批動機不純、尋租腐敗現象時有發生。於是，以政府職能轉變為中心的政府機構改革和行政審批製度改革一直伴隨著經濟體製改革的進程。行政審批製度改革內容大緻可以分為兩個層麵：一是科學定位政府權力，減少審批事項；二是依法行政，提高行政效能，建設服務型政府。
　　（一）科學定位政府權力，減少審批事項
　　在改革開放初期，政府行政係統開始實施放權改革，逐漸轉變政府職能、減少行政審批環節、下放行政審批權、減少政府對企業經營的乾預和直接管理，並且堅決把屬於企業的權力歸還給企業。1997年，行政改革的重心開始轉嚮廣泛而深入的行政審批製度改革，其重點是大幅度精簡行政審批事項、規範審批程序、確定審批時限、公開審批內容，建立一套便民為民的行政管理體製，並取得瞭可觀的成績。2001年9月，國務院成立行政審批製度改革工作領導小組，積極、穩妥地推進行政審批製度改革，改革工作全麵啓動。2004年7月1日起實施的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）是我國行政審批走嚮製度化、規範化和法製化的重要標誌。
　　《行政許可法》最偉大的貢獻是確立瞭設定行政許可的原則，規範瞭行政許可權的行使。該法第12條列舉瞭可以設定行政許可的事項，第13條規定瞭可以不設行政許可的事項。結閤這兩條，形成瞭設定行政許可的基本原則：其一，凡是能夠由社會（個人、市場）自主決定的，政府就不應當設置門檻（設立許可事項）；其二，凡是不需要事先控製，可以通過行為規範、行為監督解決的，就不需要事先乾預（設立許可事項）。因此，行政許可的立法目的歸根結底就是要控製權力，重新界定政府的行政權限，打造適應市場經濟的有限政府。
　　行政審批製度改革的新使命（代序）
　　但是，《行政許可法》隻調整針對行政相對人的外部行政審批，不包括內部行政審批，也不包括行政確認行為，而這些政府行為卻在社會經濟生活中扮演著非常重要的角色。由於不受《行政許可法》的約束，這些非行政許可的行政審批暴露齣管理不規範、隨意性大等弊端，亟待改革和規範。於是，清理非行政許可審批項目成為之後行政審批製度改革的一項重要任務。
　　因此，今天我們講到的審批製度改革是一個大概念，其目的在於科學界定政府與社會、政府與市場之間的關係，而改革的核心在於科學定位政府的審批權，確切地說，是定位哪些事項應當由政府批準。所以，多年以來審批製度改革基本上是圍繞減少審批事項（包括行政許可事項和非行政許可審批項目）展開的。2002年至2012年10年間，國務院前後分6批共取消和調整行政審批項目2497項，占原有總數的69.3%。但是，該項任務至今並未完成。除瞭審批事項具有動態性這一客觀原因外，主要在於，經濟發展已經由投資驅動轉嚮創新驅動，經濟已經進入新常態，新發展模式和發展環境都需要政府正確處理和市場的關係，釋放改革紅利，激發市場活力，需要進一步深化審批製度改革。這便是十八屆三中全會提齣全麵深化改革新命題的社會經濟背景。
　　（二）依法行政，提高行政效能，建設服務型政府
　　政府的根本職責是為社會提供優質的公共産品和服務，因此，審批製度改革的另一項重要目標和任務就是創新政府的行政管理（包括審批管理）方式，做到依法、公正、廉潔、高效和便民。從各地實踐來看，這方麵的改革主要有以下幾種舉措：
　　第一，依法行政，促進審批程序和結果公正公平。行政審批關係著社會主體的權利和機會，因此隻有依法，纔能做到公正公平。在這方麵，最重要的措施是公開審批事項、發布辦事指南，具體就是將每個審批事項的主體要求、條件要求、材料要求、辦理流程等要素，通過書麵和網站發布的方式進行公開，接受群眾監督。
　　第二，創新審批管理方式，加強後續監管。政府管理要由事前審批更多地轉為事中事後監管，實行“寬進嚴管”。堅決防止以往對審批後的執行情況缺乏必要的後續監管的現象齣現，以避免齣現一批瞭事、以批代管的情況。
　　第三，減少審批環節，優化審批流程。一方麵，推進跨部門協同審批，即對部門之間互為前置的審批事項，進行溝通協調，明確審批次序，進行職能歸並，采取並聯審批；另一方麵，閤理設定審批條件，減少審批環節，優化審批流程，縮短審批時限，規範審批行為。例如，設立政務中心，實行集中辦公，提供“一站式”服務；積極利用信息化手段，推行電子政務，通過互聯網為申請人提供辦事指南、錶格下載、材料清單提交、收費標準提示、承諾時限說明、辦理流程講解、谘詢評議等服務；通過統一受理製、首問首辦負責製、服務承諾製、限時辦結製、一次性告知製、崗位責任製等製度提高辦事效率。
　　第四，加強規範，開展審批標準化建設。在審批製度改革中，為瞭實現公平裁量、高效運營，各地切實進行瞭審批標準化改革。審批標準化改革包括：①審批要件的標準化，明確主客體要素要求、明確審批條件及材料要求等；②審批流程的標準化，依法將行政審批流程進行整閤優化，利用信息係統製作成為審批流程，保障申請、受理、審批、發證均能依照規定程序限時辦結；③裁量準則的標準化，凡法律、法規、規章和規範性文件等隻對審批必要條件作原則性規定、審批部門在許可決定環節具有自由裁量權的，均應對該環節許可與否的各種標準和情況作分類歸納，以量化數據、典型實例對照等方式，對許可裁量依據進行詳細、清晰、可對照的標準化處理，確保每一事項麵對不同申請主體時均實現“同標準審核”、“無差彆審批”。
　　第五，加強審批權監督。按照審監分立、依法監督、權力製衡的原則，有效整閤行政審批的內外部監督機製，提高審批透明度，建立審批責任監督體係，確保整個行政審批係統廉潔高效運行。
　　在全國推進審批製度改革的過程中，上海市綠化和市容管理局、上海市林業局（以下簡稱“上海市綠化市容局”）也開展瞭兩個方麵的改革：其一，在審批項目簡化方麵，針對綠化和市容、林業行業，取消和不再審批事項48項，調整行政審批事項95項，目前保留審批事項共計39項。其二，對保留下來的審批事項製定瞭更科學、規範、高效的操作規範，以製度作保障，提高審批效率。具體工作包括：按照審批標準化原則編製全市綠化、市容和林業審批工作規範，確保審批工作在“公示內容、申請格式、辦理流程、審核細則、文書格式、事後監管”等方麵標準一緻、規範統一。一些具體的改革措施和效果，將在後麵的研究報告中提及並分析。
　　二、政府職能轉變與行政審批製度改革
　　依法界定和規範政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，努力發揮市場在資源配置中的作用，一直是我國經濟和政治體製改革的主軸。十八屆三中全會在重新定位政府與市場關係的基礎上，提齣瞭以推進政府職能轉變為核心的全麵深化改革目標。因此，我們應當在以政府職能轉變為核心的全麵深化改革中，理解和推進新一輪的行政審批製度改革。
　　（一）政府與市場關係的新定位
　　黨的十八屆三中全會通過的《關於全麵深化改革若乾重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指齣，處理好政府與市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，是黨的十八屆三中全會對政府與市場關係的新定位。
　　處理好政府與市場的關係始終是我國經濟體製改革的核心問題。計劃經濟在某種意義上說就是政府主導的經濟，是沒有市場的經濟，我國的經濟體製改革可以說是以逐漸引入市場經濟、發揮市場經濟作用為主要脈絡的。從最初的“計劃經濟為主，市場調節為輔”到“國傢調節市場，市場引導企業”，再從“使市場在國傢宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”到“市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，均體現著黨中央對社會主義市場經濟體製的認識和定位的不斷演進。明確市場在資源配置中發揮決定性作用，是我國市場經濟地位進一步確立的標誌，也是未來我國經濟體製改革的基本定位。
　　這一新定位，一方麵強調“市場在資源配置中起決定性作用”；另一方麵也強調“更好發揮政府作用”。因此，必須結閤起來纔能完整地理解政府與市場關係的新定位。
　　“市場在資源配置中起決定性作用”，即是說遵循市場經濟規律，讓市場主體和市場機製本身發揮作用，也就是說讓市場主體（企業、個人）自主決策，決定資源配置，政府不能隨意乾預或替代。一方麵，通過讓市場主體圍繞商品質量和價格等方麵進行相互競爭，形成市場價格，從而決定社會資源的配置；另一方麵，外部的市場競爭壓力和市場主體追求資源利用最大化的內部動力將會迫使市場主體去改進技術，改善經營管理理念，節約社會資源，減少勞動消耗，從而在優勝劣汰中不斷促進資源的優化配置和高效利用，促進市場發展。
　　但是，市場起決定作用並不是否定政府的作用，而是要在重新定位政府職能的基礎上“更好發揮政府作用”。《決定》指齣：“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈”。因此，在政府與市場關係的新定位下，政府的首要任務就是轉變政府職能、提高治理能力，具體應當是製定市場規則、保障市場發育、維護市場秩序、營造公平競爭的市場環境，為市場經濟的發展保駕護航。而在這場政府職能改革中，行政審批製度改革又是首要的。
　　（二）政府與市場關係新定位下行政審批製度改革的基本特徵和目標
　　在改革開放的整個過程中，我國一直緻力於推進政企分開、政事分開、政資分開，努力建立政府與市場間邊界清晰的社會運行規則和機製。但是，由於我國經濟脫胎於計劃經濟體製，市場經濟的運行機製和規則一直處於形成過程中，政府也習慣於以傳統體製和思維管理經濟，從而導緻我國政府管理權不斷膨脹，行政許可事項越來越多。2001年10月，國務院召開行政審批製度改革工作電視電話會議，正式啓動行政審批製度改革工作。為引導和規範行政審批，全國人大常委會於2003年頒布瞭《行政許可法》，明確瞭設定行政許可事項的基本原則，即凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場競爭機製能夠有效調節的、行業組織或者中介機構能夠自律管理的、行政機關采用事後監督等其他行政管理方式能夠解決的事項，行政機關可以不設行政許可。此後，以國務院為首的人民政府在全國範圍內進行瞭大規模的行政審批製度改革,取消和調整瞭大量行政審批項目，對確需保留的行政審批項目設定行政許可，並保留部分非行政許可審批項目，較為嚴格地控製瞭行政審批的數量。
　　十八屆三中全會之後，在政府與市場關係的新定位下，以轉變政府職能為核心的改革在全國上下全麵展開。因此，這次改革是包括審批製度改革在內的、全麵建設適應市場經濟的政府適度管理模式的改革。一方麵，政府應取消、下放行政審批事項，著力推進簡政放權的改革；另一方麵，應堅持放管結閤，加強事中事後監管，創新政府管理，轉變政府職能。
　　在簡政放權方麵，國務院提齣並實施瞭許多措施，力度空前。截至2014年底，國務院先後取消和下放7批共632項行政審批等事項，一批涉及企業投資項目核準、企業生産經營活動許可以及對企業、社會組織和個人的資質資格認定事項被取消或下放；清理非行政許可審批，將麵嚮相對人的非行政許可審批事項最終取消，或依法調整為行政許可；改革工商登記製度，放寬市場準入，將“先證後照”改為“先照後證”，注冊資本實繳登記製改為認繳登記製，將126項工商登記前置審批事項改為後置審批，約占改革前前置審批事項的3/5，將企業年檢製度改為年度報告公示，推進工商注冊製度便利化；同時，公開國務院各部門現有行政審批項目並全麵清理非行政許可事項，鎖定瞭改革底數，並接受全社會監督，從製度上堵住瞭各部門隨意實施審批，甚至邊減少邊重新設定審批或許可的漏洞。
　　放管結閤是新一輪審批製度改革的亮點。在取消審批，開放市場，改革審批，下放權限的同時，還應在該管的事情上做文章，將該管的事情管起來並管好，將政府管理由事前審批更多地轉為事中事後監管，實行“寬進嚴管”。國傢已經研究提齣相應的事中事後監管措施，包括告知性備案、發揮相關行業協會作用、製定行業從業標準、完善信用管理體係、定期不定期抽查和加大行政問責力度等，努力做到權力和責任同步下放，調控和監管同步強化。2014年6月，國務院印發瞭《關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若乾意見》，從市場準入到市場退齣，從對市場主體的監管到對監管者的監管，從市場監管體製機製到市場監管保障製度，明確瞭27條具體改革措施，著力創新監管方式，推動依法監管、公正透明、權責一緻、社會共治。
　　新一輪審批製度改革的最終目標，是正確地發揮政府在市場調節、社會管理等領域應有的職能和作用，讓市場在資源配置中起決定性作用，提升國民經濟的活力和競爭力，實現中華民族復興的中國夢。
　　（三）新一輪行政審批製度改革的基本思路
　　在政府轉變職能的背景下，新一輪審批製度改革顯然有瞭新內容和新要求，即立足市場化改革方嚮，遵循法製化軌道，運用信息化手段，力求打造與國際接軌的服務型政府。審批改革的基本思路是以精簡下放行政審批事項為重點，以全麵再造審批和服務流程為關鍵，以依法規範公開運行為保障，為市場經濟運營創造公平有序的競爭環境。
　　1.精簡放權是基礎
　　行政審批製度改革本身意味著政府管理機關權力的調整，是一個政府還權於社會、還權於市場、還權於企業、還權於民眾的過程。在本輪審批製度改革中，發揮市場在資源配置中的決定性作用是應當堅定的方嚮，因此審批製度改革應當著力構建充分激發各類市場主體活力的機製，首要之義便是政府要簡政放權。這就要求，首先，凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場競爭機製能夠有效調節的、行業組織或者中介機構能夠自律管理的、行政機關采用事後監督等其他行政管理方式能夠解決的事項，除法律另有規定外，行政機關不要通過行政許可審批去解決；其次，對於必要的審批項目實行目錄管理，嚴格設定和實施審批事項，建立審批事項動態清理機製；最後，在審批目錄清單的基礎上，逐步嚮權力清單和負麵清單管理模式邁進，使政府真正做到“法無授權不可為，法有規定必須為”，使公民、法人和其他組織真正實現“法無禁止即可為”。
　　2.全麵再造審批和服務流程
　　本輪改革是在國際化背景下，以打造與現代市場經濟相適應的現代政府為目標，積極主動進行的一次改革。這次改革不是簡單化的簡政放權，而是要著眼於更好地行使權力。對於保留的必要審批權力，既要注重行政審批方式的創新，又要突齣審批流程的再造，使審批成為貿易或經濟活動中的便利措施，而不是障礙。要依據法律，運用信息技術手段，對所有的審批事項實行標準化管理，對每一項審批進行編碼，編製行政審批辦事指南和業務手冊，全麵進行程序優化和流程再造，大幅縮減並規範審批過程中的自由裁量權，大力提升審批服務效率和質量。整閤並優化不同部門之間行政審批管理的條件和程序，建立縱橫聯動的協同管理機製。
　　3.依法規範權力的行使
　　本輪深化審批製度改革應當特彆注重完善群眾參與的監督機製，做到審批製度改革的每個環節都要嚮社會公開，接受公眾監督；做到讓權力在陽光下運 行政許可標準化管理理論與實踐：以上海市綠化林業行政審批改革為例 下載 mobi epub pdf txt 電子書

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