　　《構建現代治理基礎中國財稅體製改革40年/復興之路中國改革開放40年迴顧與展望叢書》緊密結閤建立現代財政製度目標，圍繞財稅改革是中國經濟體製改革的突破口和關鍵組成部分，對改革開放以來財稅製度建立與完善的背景、過程及其進展進行梳理，從財政體製變遷背景、經濟體製轉軌下的財政改革、分稅製改革與評價、稅收製度改革、國有資産收益製度改革、公共債務製度改革、財政管理改革、財政宏觀調控與國際協調、適應國傢治理現代化的財稅改革新進展等方麵力圖全麵分析近40年來財政改革脈絡，並對改革經驗進行總結和評價，提齣在全麵改革中深化財稅改革的基本思路與要領。

作者簡介

賈康，全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學傢，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國傢發改委PPP專傢庫專傢委員會成員，國傢百韆萬人纔工程高層次學術帶頭人。主要著作有：《新供給經濟學》《供給側改革：新供給簡明讀本》《供給側改革十講》《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》。

劉薇，財政部財政科學研究所副研究員。

精彩書摘

“包容性增長”，這是一個由亞洲開發銀行首先提齣、已在我國領導高層獲得明確肯定、學界也對之探討瞭若乾年的大概念，屬於全局性戰略命題。財政是服務於全局的“以政控財，以財行政”的分配體係，要認識好、處理好財政問題，首先要“跳齣財政看財政”。正如樓繼偉在2013年重迴財政部並齣任部長之際的首次演講中所提齣的：麵對事關國傢前途、民族命運、民生福祉、“中國夢”可否成真的曆史性考驗，中國應在實現現代化“包容性增長”的基本路徑上，作齣何種理性抉擇？

樓繼偉在把包容性增長“不發散”地清晰界定為“讓經濟發展的成果惠及所有的地區，惠及所有的人群，在可持續發展中實現經濟社會的協調發展”之後，直奔存在異議、“每人心目中不同”的如何實現包容性增長的途徑問題。他首先點明這一問題的關鍵，是市場和政府在資源配置中“應該扮演什麼角色”的問題，也是與政府稅收、預算安排所體現的公共資源配置機製如何正確設計息息相關的前置問題。隨後，他列舉齣三種較有代錶性的關於增長途徑抉擇的認識理解：一是以高財政收入占比，支持政府主導的大規模再分配，追求“結果的公平”，這會導緻壓縮市場作用、就業不足和人民奮鬥意識不足，幸福感並不見得高而經濟增長率較低；二是政府更多關注發展機會的創造、鼓勵人人奮鬥，在市場中謀求發展而國傢適當提取財政收入和實施適當的再分配，其結果會是就業充分、人民幸福感強、經濟增長率高；三是國傢走低稅收、高支齣、高福利之路，擴大赤字和債務，個人付齣較少努力享受更多福利，結果會是最後靠通貨膨脹取“平衡”，實際上使低收入人群和地區更為睏難，陷入惡性循環和中等收入陷阱。對這三種理解代錶的三種抉擇，樓繼偉鮮明地指齣：第二種理解是實現包容性增長的可持續的正確道路，遺憾的是第一種和第三種理解卻“總是很有市場”，頗得擁護，其後的多種原因可簡要地概括為政府部門對自身“乾預能力”的過分自信和社會公眾的大多數雖認同機會公平，但會遇到實際機會不均等的情況，使想少付齣、多享受福利的人比重上升，並且輿論環境也會惡化。他隨後的一段話概括得非常簡潔、到位：“第一和第三是不歸之路，我們並不是沒有滑嚮這些歧途的可能性。第二條是艱巨的改革之路，也是走嚮包容性增長之路，中國正在力爭擺脫滑嚮第一、第三的可能，力爭走第二條路。”

（二）“政府萬能”幻覺終歸虛妄，“福利趕超”過程難在戒急

為什麼隻有選擇第二條路纔是可持續的正確道路？這固然可以從正麵給齣不少分析論證，但在這裏，我們不妨先著重審視一下第一、第三兩條路為何不可持續的基本道理。

大政府、高財政收入占比、過度注重結果公平的第一條路，哲理層麵屬於陷入“政府萬能幻覺”的歧路，是把政府調控看得總是有理和有效。正如樓繼偉所說，這裏的實質是不相信市場自身的修復能力，而引齣的苦果是乾預措施往往適得其反，製造波動，壓縮市場作用換來的是活力低，使就業率、增長率也走低。這個方嚮上的實證錶現，我們可以從傳統體製的“高度集中”弊端窒息活力、放大宏觀決策失誤的痛苦教訓，和轉軌中反復錶現的種種“政府萬能”幻覺的負效應來認知。所以，對這一取嚮的虛妄性質，我們必須作齣深刻的反省，哪怕在錶象上，這條途徑的支持者多麼正麵地強調其帶來的“結果的公平化”，實際上其誤置的政府總是強於市場的內在邏輯，必然毀壞發展中的活力基礎，無法為人民帶來可持續的幸福水平的提升。

而高赤字、高舉債、高福利的第三條路，理論考察是直接違反瞭財政分配的“三元悖論製約”，實證考察則前有一些拉美國傢由“民粹主義基礎上的福利趕超”而跌入中等收入陷阱一蹶不振幾十年的前車之鑒，近有歐債危機中一些南歐國傢在歐元保護傘撐不住後險象環生、經濟社會滑落於紊亂動蕩的重蹈覆轍，代價和教訓可謂慘痛。但直言不諱地說，這一傾嚮在當下的中國，卻隨著步入中等收入階段後的矛盾凸顯而露齣端倪且往往披上瞭“民意外衣”：如以改善民生的導嚮為標榜而不講其基本、非基本之彆和理性程度，提到民生就好像站在道德高地上而忽視其滿足條件的匹配與漸進——在這後麵，隱含著“吊高民眾胃口而不持續”之憂患，但在政治傢的定位上，卻往往自然而然、有意無意地迴避捅破這層窗戶紙，有關部門也常常由於不肯做得罪人的錶態，甚至是隻想得到叫好之聲，而對與之相關的艱巨的配套改革與管理難題拖而不議、議而不決。樓繼偉在援引2012年12月召開的中央經濟工作會議強調的“守住底綫、突齣重點、完善製度、引導輿論”的原則之後，十分生動、坦率地說：“我們應該幫助窮人，而不應該幫助懶人，我們製度中有很多這樣的問題。”

應當說，從“人民對美好生活的嚮往就是我們的奮鬥目標”的動力源泉和“滿足人民群眾不斷增長的物質文化生活需要”的生産目的看，伴隨我國“三步走”現代化趕超戰略的實施而追求民眾的“福利趕超”，自是題中應有之義。但進入中等收入階段後麵臨的一項巨大挑戰卻是：人民群眾對福利改善的預期被進一步激活和加速之後，卻極易超前於政府可調動資源（包括通過深化改革增加製度機製支撐力）來提供有效供給的現實能力，其危險，便是民眾與政府在一段時間內，“改善民生”取嚮可能有蜜月般的互相呼應、互相激勵，而一旦後勁跟不上，“福利趕超”就會很快從雲端跌落塵埃，而跟著跌下來的，可就是整個經濟成長、社會發展勢頭——一旦如此，在中等收入階段痛失好局後想再重拾升勢，經驗證明難上加難。遺憾的是，處於此中等收入階段，在政策環境、製度建設、社會正義機製都還不大到位的情境下，民眾“端起碗吃肉、放下筷子罵娘”的壓力，是很容易逼迫政府實施超越客觀、幫助懶人的“福利趕超”的。從這個視角來看，後發經濟體進入中等收入階段後，改善民生福利過程中的主要難點，就是“戒急”之難；不能戒急，就是中等收入陷阱之危。我們亟須對此形成清醒的認識，理性地引導輿論來講清“減稅、嚴控債務和大舉提升福利三者不可能一並兼得”的基本道理。

第一條路和第三條路，取嚮形似不同，但在輕視市場作用而誇大政府調控作為方麵，卻殊途同歸，不論是偏於高稅—平均主義，還是偏於低稅—福利主義，都無法形成可持續性和包容性增長，都會歸於“不歸”之歧路、死路。

（三）財稅服務全局的理性大前提:“真正讓市場充分起作用”

既然我們應力求避免的前述兩條歧路，偏差都是輕視市場，那麼迴到黨的十八大報告和全國人大通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》所強調的核心問題上來，就是要處理好政府與市場的關係，以及政府與社會、公權機構與公民、中央與地方、局部與全局、短期與長遠等關係，以“真正讓市場起作用”為大前提，處理好以財稅分配服務於“全麵、協調、可持續發展”的深化改革、優化政策事項。要把創造機會均等、維護社會正義放在最為突齣的位置，既加快財稅自身的改革，又積極支持配閤相關改革，堅持建立機製、促進包容的基本思路，堅決貫徹落實十八屆三中全會以來的改革頂層設計與部署。

韆頭萬緒的改革、攻堅剋難的突破創新，在邏輯原點、理性認識的大前提上，無非是怎樣看待市場和怎樣使政府與民眾理性互動，以機會公平為重點，著重鼓勵激發活力、創造力而支撐民生改善與人民幸福。正如樓繼偉所言，過去30多年中國堅持市場取嚮的持續改革中，財稅體製改革起瞭突破口與先行軍的作用，盡管今後的改革和政策調整任務仍非常艱巨，但在新的曆史起點上，方嚮既然明確，亦有一定的經驗和理論的準備，我們完全有理由期待新一輪財稅改革和配套改革取得更為長足的進展。