編輯推薦

六中全會主題圖書，反腐治標治本之策。

“十八大”以來，習總書記強調：反腐倡廉的核心是製約和監督權力，讓權力在陽光下運行，路徑是製度治黨，目標是重構政治生態，努力構建決策科學、執行堅決、監督有力的科學權力結構，把權力關進製度的籠子裏。

…………………………

三年來，中央管理乾部被立案 189 人，移送司法機關80 人，占 189 人中的 42.3%，接近一半。三年來，本屆中央委員、候補中委、中央紀委委員落馬 22 人，占“兩委”委員總數 5.5%，年均 1.8%，而且幾乎都要進監獄，麵臨重刑。

上述數據摺射齣一個重大問題：為什麼越是位高權重，越容易犯錯誤，越容易落馬，越容易受重處

分，越容易被判重刑？其實，在常人看來難以理解的問題，無不同我們沿用至今的蘇聯模式有關——不科學的權力結構和不閤理的選人用人體製，是造成上述問題的兩大根本性原因！

習總書記曾尖銳指齣： “我們國傢無論在體製、製度上，還是在所走的道路和今天所麵臨的前所未有的境遇，都與前蘇聯有著相似或者相近乃至相同的地方。弄好瞭，能走齣一片艷陽天；弄不好，蘇聯的昨天就是我們的明天。 ”

內容簡介

如何走齣反腐睏境？

為什麼要製度反腐？

《論製度反腐》一書全麵論述如何從嚴治黨、推進製度反腐。著名反腐專傢李永忠認為，權力反腐，主要是以治標的方式淨化政治生態，能管一時，卻難管一世；能治一域，卻難治全局。製度反腐，主要是以治本的方式淨化政治生態，選擇閤適的試點突破，點雖小，但卻五髒俱全；勢雖慢，拷貝即能提速。

作者認為，製度反腐就是要通過全麵深化改革，形成科學的權力結構，來懲治和預防腐敗。這既需要法規製度的改革創新和健全完善，更需要摒棄“蘇聯模式”的兩個根本性弊端——過分落後的選人用人體製、過分集中的權力結構。要構建科學的權力結構，改革現行選人用人體製，化解腐敗呆賬，發動群眾有序參與，設立政改試驗區。

本書研究成果填補我國製度反腐研究空白，許多論述係首次公開發錶，是各級黨政領導學習參考的很好讀本。

作者簡介

李永忠，我國知名製度反腐學者和紀檢監察實務專傢。1979 年即在軍隊紀委工作，轉業後到地方紀委、中央紀委工作，紀檢生涯長達 30 多年。曆任中央紀委研究室辦公室主任、中央紀委北戴河培訓中心副主任、中央紀委北京培訓中心副主任、中國紀檢監察學院籌備辦副主任、中國紀檢監察學院副院長等。現任國傢行政學院等院校兼職教授、中國經濟體製改革研究會特約研究員、中國民生研究院學術委員會

副主任。

李永忠長期潛心於黨的製度建設、製度監督、製度反腐研究。多次參與中央紀委全會報告、總書記重要講話和中央紀委嚮黨的全國代錶大會報告的撰寫工作。

曾應邀在中央黨校、國傢行政學院、國防大學、軍事科學院、北京大學、清華大學等院校和全國數百傢單位、地區授課。

在《人民日報》 《求是》 《光明日報》 《中國黨政乾部論壇》 《學習時報》 《南方周末》 《鳳凰周刊》等報刊發錶文章韆餘篇。齣版《蘇共亡黨之謎》 《負擔與責任》等多部著作。其中《負擔與責任》被評為中央工委與國傢新聞齣版廣電總局 2013 年中央國傢“強素質·做錶率”讀書活動政治類圖書推薦書目（兩本之一） 。 《權力與責任》是本書升級版。

作者研究成果有的填補瞭執政黨規律研究的空白，有的處於全國理論研究的前沿，引起黨內外、海內外的廣泛關注，曾獲全國第八屆“五個一工程”理論文章奬。

目錄

前言　/01

製度反腐開篇談　/001

第一章　製度反腐須構建科學的權力結構　/004

一、把權力關進製度“籠子”需要科學的權力結構　/004

二、當前我國政治體製下的權力結構之睏 　/009

（一）權力失衡導緻黨內監督製衡難　/013

（二）對領導乾部的管理，有時失控　/019

（三）對領導乾部的監督，有時失效　/022

（四）對領導乾部的教育，有時失誤　/026

（五）沒有他律的自律，常常失當甚至失靈　/028

三、當前權力結構失衡的曆史原因　/032

（一）我國封建社會監察製度的消極因素　/032

1. 封建監察製度的産生和演變　/032

2. 封建監察製度的曆史局限　/036

（二）老祖宗們對共産黨執政缺乏必要的實踐經驗　/043

四、如何構建科學的權力結構　/048

（一）藉鑒中國封建社會監察製度建設的曆史經驗　/051

1. 封建監察製度的曆史作用　/051

2. 封建監察製度的特點　/060

（二）藉鑒現代企業法人治理體係經驗，開展權力結構改革試點探索　/065

第二章　製度反腐須改革現行選人用人體製　/072

一、 正視現行乾部人事製度的六大硬傷　/073

（一）用簡單化的方式處理不瞭復雜化的問題　/074

（二）政策如果隻有利於調動少數人的積極性，

就通常會壓抑多數人的積極性 /075

（三）套用政務類公務員的選用方法提高不瞭業務類公務員的素質　/076

（四）片麵性的措施解決不瞭整體性的問題　/079

（五）琢磨事的人常常敗於捉摸人的人　/081

（六）大格不破，大纔難齣　/082

二、對乾部“年輕化”的辯證思考　/084

（一） “年輕化”的最早提齣，主要源於執政初期軍隊乾部隊伍建設的特殊需要　/084

（二）對“年輕化”認識的深化，在改革開放的實踐中不斷發展　/086

（三） “年輕化”問題的解決，有賴於黨和國傢領導製度的改革　/087

（四） “年輕化”為何仍然還是睏惑我們的重要問題　/089

（五）解決“年輕化”的根本齣路在於製度創新　/095

三、改革選人用人體製的路徑和重點　/098

第三章　製度反腐須化解腐敗呆賬　——有條件赦免　/104

一、正視腐敗已經形成的呆賬　/105

二、有條件赦免以化解腐敗呆賬　/108

三、對“反腐敗特彆行動”的再認識　/110

第四章　製度反腐須發動群眾有序參與　/117

一、人民群眾是反腐敗的主力軍　/118

二、提高人民群眾反腐的技能　/121

三、完善人民群眾參與反腐的措施　/121

第五章　製度反腐須設立政改試驗區　/130

一、試點關乎改革成敗　/131

二、盡快設立政改試驗區　/137

（一）主動試點有例可循　/137

（二）主動試點有效化解風險　/141

三、製度反腐已成為政改的試金石 　 /143

四、新常態下的製度反腐展望　/145

（一） “老虎” “蒼蠅”一起打的高壓態勢仍會持續很長時間　/148

（二）加強自身建設，用鐵的紀律打造一支鐵軍　/149

（三） “八項規定” 、遏製“四風”等指示會得到進一步落實、貫徹　/150

（四）將黨風廉政建設和反腐敗納入依法治國的軌道　/151

1. 反腐敗是依法治國的必然要求　/151

2. 反腐敗措施應納入法治化軌道　/151

3. 未來我國黨風廉政建設和反腐敗法治化趨勢 　 /152

後記　/153

精彩書摘

如何走齣反腐睏境

——為什麼要製度反腐？

1982 年至 2011 年 30 年中，因違犯黨紀政紀受到處分的黨員、公職人員達 420 餘萬人，其中省部級官員 465人；因貪腐被追究司法責任的省部級官員 90 餘人，其中從 2000 年到 2007 年，一共處死瞭 5 名省部級和 1 名副國級高官（不含軍隊數據） 。

截止 2015 年 11 月 11 日，全國各省（市、區）均有省部級高官落馬。2016 年 4 月 11 日《中國紀檢監察報》載文指齣， “天涯無淨土，各地區各部門隻有問題多與少的區彆，沒有沒問題的。黨中央對形勢的判斷是政治，也是警訊。 ” （把握運用“五條體會” 　推進全麵從嚴治黨之五）

“十八大”以來三年多落馬的 163 名高官中，地方副省部級以上 110 人；軍隊副軍級以上 53 名（其中 3 名上將、6 名中將、39 名少將，還有 5 名大校） 。163 人中：包括副國級以上 5 人，本屆中央委員 8 人，候補委員 12 人，中央紀委委員 2 人。

“十八大”以前，隻要不搞運動，全國年平均處分率通常在 1.5——1.7‰徘徊。2013 年突破 2.1‰，2014 年突破 2.6‰，2015 年突破 3.9‰。三年來全國共處分黨員、公職人員 75 萬人，移送司法機關 3.6 萬人，占 75 萬人中的 4.67%。

三年來，中央管理乾部被立案 189 人，移送司法機關80 人，占 189 人中的 42.3%，接近一半。

三年來，本屆中央委員、候補中委、中央紀委委員落馬 22 人，占“兩委”委員總數 5.5%，年均 1.8%，而且幾乎都要進監獄，麵臨重刑。

十七屆政治局委員 25 人加書記處 5 人，減去既是政治局委員又是書記處成員 3 人，實為 27 人，已有周永康、徐纔厚、郭伯雄、薄熙來、令計劃 5 人落馬，占上屆中央領導成員總數的 18.5%。除瞭徐纔厚已死，其餘均為無期徒刑。

上述數據摺射齣一個重大問題：為什麼越是位高權重，越容易犯錯誤，越容易落馬，越容易受重處分，越容易被判重刑？

其實，在常人看來難以理解的問題，無不同我們沿用如何走齣反腐睏境至今的蘇聯模式有關——不科學的權力結構和不閤理的選人用人體製，是造成上述問題的兩大根本性原因！

蘇聯老大哥在成為全球第二個超級大國的過程中，也曾集中精力搞經濟建設，也滿滿地自信過……但他們既忽視瞭自身權力結構的先天不足，又忽略瞭選人用人體製的後天不良！蘇聯模式的這兩大根本性弊端，無法支持其長期執政的願望！蘇聯共産黨每十年翻一番查處腐敗案件，證明其反腐並非不堅決；蘇聯共産黨各級黨委、組織部每年都從少數人中挑選少數人，證明其選人並非不認真！

然而，一個偶然的“8.19”事件，讓擁有近 2000 萬黨員（亡黨前有 420 萬黨員退黨）的執政黨，在幾天內便結束其執政生命；讓擁有 2200 多萬平方公裏國土的蘇聯，在幾個月內便分崩離析悄然瓦解……

對這樣一個結局，不僅蘇聯黨內外無人料到，各社會主義國傢難以逆料，乃至包括西方在內的全世界都莫名驚詫……然而，蘇聯亡黨亡國的前後，采用蘇聯模式的東歐各社會主義國傢，傳來一片多米諾骨牌的倒塌聲……

四分之一世紀來，研究分析蘇聯亡黨亡國的文章著作成韆上萬！有說錯選接班人，有說“兩杆子”失控，有說石油價下滑，有說民族矛盾激化，有說西方勢力操縱……卻少有人分析其長期治標的權力反腐之殤，也鮮有人研究其權力結構和選人用人體製的深層次弊端……其實，鄧小平在 36 年前的“8.18”講話中就找到瞭論 製 度 反 腐。

“權力過分集中”這一“總病根” ， 30 年前又從“蘇聯模式”中查找瞭總根源……

受其啓示，30 多年前，我開始瞭對製度研究，特彆是對權力結構研究的興趣。1984 年撰寫瞭《略論我國封建社會監察製度》 ，1985 年撰寫瞭《改革黨內監督製度》和《改革黨委‘議行閤一’領導製度》 ，1986 年撰寫瞭《必須把製度建設作為黨的根本建設》 ，當時沒有報刊刊登我這篇文章。直到 1994 年 11 月 20 日纔登載在《人民日報》內刊《理論參考》上。

2002 年黨的“十六大”報告中，第一次提齣瞭“把黨的製度建設貫穿於黨的思想、組織、作風建設之中” ；2007 年“十七大”報告中將“思想建設、組織建設、作風建設、製度建設、反腐倡廉建設”相並列；2012 年“十八大”報告中，第一次把製度建設放到黨的“五大建設”的最後，作為前“四大建設”的托底。

這些研究的點滴積纍，使我明白，在 20 世紀 80 年代末、90 年代初，世界社會主義運動遭遇嚴重挫摺時，同樣采用蘇聯模式的中國卻能一枝獨秀。其奧秘就在於當時中國十多年的改革開放，在經濟領域（主要是民營企業）大多擯棄瞭蘇聯模式的兩大根本性弊端。幾乎所有的民營企業傢都是市場經濟用腳投票“選舉”齣來的，而非各級組織部培養考察選拔並按等級授職的方式任命。正是這快速做大的“蛋糕” ，支撐瞭中國在蘇東劇變中的一枝獨秀。

但是，經改的快速做大蛋糕，與政改的嚴重滯後，也如 何 走 齣 反 腐 睏 境造成瞭兩極分化加速，黨群關係疏離，乾群關係緊張，腐敗越演越烈……

三年多的高壓反腐，既體現瞭新一屆黨中央的堅定決心和明顯成效，也摺射齣 30 多年權力反腐留下的巨大腐敗存量和呆賬，同時反映齣我們還要從政治領域擯棄蘇聯模式的決絕態度。

習近平總書記尖銳指齣： “我們國傢無論在體製、製度上，還是在所走的道路和今天所麵臨的前所未有的境遇，都與前蘇聯有著相似或者相近乃至相同的地方。弄好瞭，能走齣一片艷陽天；弄不好，蘇聯的昨天就是我們的明天。 ”

我以為，蘇聯在亡黨亡國前，一沒有形成我們如此嚴重的兩極分化；二沒有經曆過我國十年“文革”的浩劫；三還有相當多的人保持著一定程度的宗教信仰。因此，如果我們不能通過製度反腐，走齣多年的反腐睏境，不能恢復和重建黨和政府的公信力，一旦亡黨亡國，將可能是人類史上最血腥、最慘烈的浩劫……

正是清醒地認識到可能的危險，擔任過村黨支部書記、縣委書記、市委書記、省委書記，直至總書記的習近平同誌，為瞭國傢、民族、政黨的明天， “十八大”以來積極推進四個全麵戰略布局。這既是對此前主要失誤的糾偏，也是他 40 多年治國理政的深思熟慮。而即將召開的中共中央六中全會，其主題就是研究全麵從嚴治黨重大問題。全麵從嚴治黨，既要解決嚴厲問題，更要解決嚴密問題。在我黨的曆史中，先後經曆過戰爭反腐、運動反腐、權力反腐三個階段。以戰爭為載體的反腐，與血與火的年代是適應的。以運動為載體的反腐，與計劃經濟的建設時期也基本相適應。但是，盡管依靠隔三岔五的群眾運動，遏製瞭腐敗的滋生蔓延，卻嚴重乾擾瞭經濟建設的正常秩序，同時還造成瞭黨內關係的人人自危。30 多年的改革開放，由於政治體製改革的嚴重滯後，以權力為載體的反腐，與市場經濟卻嚴重的不相適應——緻使腐敗“越演越烈” （習近平語） 。

2013 年 1 月，在十八屆中央紀委第二次全會上，習總書記下定瞭“把權力關進製度的籠子裏”的反腐決心；2014 年 1 月，在中央紀委第三次全會上，習總書記明確瞭“形成科學的權力結構”的反腐或政改目標；2015 年1 月，在中央紀委第五次全會上，習總書記作齣瞭“製度治黨” “重構政治生態”的戰略規劃。製度反腐開始發韌。

如果說戰爭、運動、權力三大載體，在反腐中主要是解決嚴厲的問題；那麼以製度為載體的反腐，則主要解決嚴密的問題。

製度一詞有兩層含義：一為淺層含義上的規章、守則，即要求大傢共同遵守的行為準則，錶現為說在嘴上、寫在紙上、貼在牆上的條條款款；一為深層含義上的組織體係（其核心為權力結構） 。即決策、執行、監督相互製衡的“專門機構” ，以保證上述規章、守則（即那些嘴上、紙上、牆上的條條款款）製定公正、實施有效、監督到位。

判斷好製度有三要素：第一，客觀性。不能脫離和超越其産生的那個十分確定的前提和條件。第二，代錶性。必須體現大多數人的整體意誌和利益。第三，可操作性。製度是否健全、完善，取決於構成其權力結構的決策機關是否公平，執行機關是否高效，監督機關是否有力。也即這三個子係統的設置是否科學、結構是否閤理，操作時能否有效的相互製衡並相互促進。

30 多年前，我在潛心於製度建黨、製度監督、製度反腐的自選課題研究中，明白瞭這樣一個道理——防止腐敗（我將腐敗稱之為權力事故） ，製度比人更重要。

其一，製度雖然是由人製定的，但符閤客觀發展規律的製度，人們卻不能隨心所欲的加以製定。因而，能被稱之為好的製度，必然是人們對客觀發展規律的正確認識和反映。

其二，好的製度一旦製定齣來，包括製定者都無法隨心所欲去違反。因而好的製度，必然以強製性為後盾，而非僅以自覺性為前提；必然以科學分權的“專門機構”有效權力製衡為保障，而非隻以頒布若乾規章、守則為目的；必然體現客觀發展規律，成為一種客觀存在，而非僅是人的主觀意誌的産物，所以也不是人的主觀願望所能輕易改變。

但遺憾的是，時至今日，大多數人包括相當數量的領導乾部，對於製度的認識，仍然停留在製度淺層含義上的條條款款，而忽略製度深層含義上的組織體係（核心是權力結構） ，對於習總書記“形成科學的權力結構”這一重要論斷嚴重缺乏認識和理解。

我在多年前，對製度反腐作過如下定義：通過對沿用於蘇聯模式的現行黨和國傢領導製度的全麵深化改革，形成新的、科學的權力結構來防治腐敗。

領導製度的核心，是權力結構；組織製度的核心，是選人用人體製。

權力結構則是決策權、執行權、監督權的排列組閤方式。

自建黨以來，中國共産黨的領導製度（權力結構）和組織製度（選人用人體製）采用的都是蘇聯模式。因此，1980 年 8 月 18 日，改革開放總設計師鄧小平，在中共中央政治局擴大會議上講話的標題就是《黨和國傢領導製度的改革》 。這篇講話是《鄧小平文選》中含金量最高的論著，時隔 36 年，仍然是指導我國政治體製改革，特彆是黨和國傢領導製度改革的綱領性文件。

30 多年反復研讀鄧小平“8.18”講話，並在理論研究和實踐探索中，我懂得瞭：製度反腐，必須以權力結構改革為前提，必須以設立政改特區為條件，必須以“把權力關進製度的籠子裏”為取嚮。而權力結構改革，則必須以擯棄蘇聯模式為前提，必須以閤理分解權力為條件，必須以“形成科學的權力結構”為目標。

實踐證明：問題的復雜性，通常不來自於問題本身；而是因為解決問題的方法，遠離原點的緣故。

如果隻滿足於權力反腐的思維定式，無論糾多少風，查多少案，抓多少人，判多少刑，隻要腐敗的病根不除，一旦反腐高壓無法繼續，所有努力，都會瞬間歸零。

反腐的壓力當然在案中，功夫卻必須在案外，成功則隻能靠改革！

對於惡化多年的政治生態，靠什麼來淨化，靠什麼來重構？

從戰術而言——靠查案。但是，查處一案隻能淨化一時，案又滋生則汙染一片。

從戰役而言——靠用人。但是，用一君子雖然所屬皆淨，用一小人則此地全汙，何況靠什麼阻擋君子變小人？

從戰略而言——靠製度。因為，製度好則壞人難乾成壞事，製度壞則好人易變壞人。

再好的權力反腐，也隻能治標；通過政改，形成科學的權力結構的製度反腐，纔能治本！

有鑒於此，我將這三十年來我發錶於各類報刊中有關製度反腐的文章集結成書，以此說明什麼是製度反腐，製度反腐有哪些要素，並以此求教於各位讀者。

（摘自《論製度反腐》）

延伸閱讀：

《國傢命運：反腐攻堅戰》， 邱學強 袁曙宏 俞可平 李永忠等28名反腐專傢學者閤著

《國傢命運 : 中國未來經濟轉型與改革發展》 吳敬璉 林毅夫 厲以寜 等32名著名學者閤著.

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前言/序言

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